2006年，似乎可以被称为行政体制改革年，从去年底开始，关于“行政体制改革要进一步推进”，“到了不得不推进的时候”等说法便频繁见诸媒体，国家领导人也多次在正式和非正式场合发表类似言论，以示行政体制改革推进的重要性和必然性。

　　但是，当时间的指针终于跳到这一年的岁末，实际收获并不如想象中那么多。作为一场自上而下推进的改革，处于金字塔顶端的部委似乎并没有向着预设的方向前进。

　　焦点发改委

　　今年，是国家发展改革委员会异常忙碌的一年。从对煤炭、水泥、铝、铁合金、焦炭等五大行业加快结构调整，到表示将解决部分城市房地产投资规模过大和住房价格上涨过快问题，到谋划新的成品油定价机制，再到进行新一轮药品降价，真是忙得不亦乐乎。从宏观调控直忙活到微观定价，但从结果看，不仅仅是宏观调控效果不彰，发改委似乎还有费力不讨 好之嫌，不时被推入两难境地，方方面面对发改委的质疑声几乎没有断过。

　　姑且不论对铁合金工业产能过剩进行调控效果欠佳遭质疑这样的“冷”点，单说比较热的油价和药价的调控，似乎效果都不能令人满意。

　　今年油价像坐上了过山车，忽高忽低，大起大落，对油价最有决定权的就是国家发改委，到现在为止，中国的成品油价格还由发改委一手制定。但是，从2004年开始，随着油价的飙升，中国原有的价格制定测算体系几乎成为一个“摆设”，现行的成品油价格可以说是几方利益平衡的结果。但是，随着油价的起落，这种微妙的平衡不时被打破，作为唯一的定价者，发改委既要释放公众的压力，又要确保行业巨头的利润，这几乎是不可能完成的任务。于是，不管是几个月前的国际油价飞涨，还是后来的一路下滑，发改委好像都处于一个被责问的境地。

　　药品定价也面临这样的问题，17次药品降价之后，百姓似乎并没有从一轮又一轮的药价下调中得到多少实惠。统计显示，超过80％的药品通过医院销售，而国家发改委在所降的几百个药品品种中，真正涉及医院的也就几十个品种。

　　相反，众多物美价廉的老药，在大城市的医院和药房中已经难觅踪影。为了保住“环磷酰胺”这样物美价廉的老药，发改委在今年发布的第18次药品调价令中，可说是煞费苦心，在大幅降低肿瘤药品的同时单单上调了抗肿瘤老药的药价。但是，这样的努力不过是杯水车薪，在保住这一种药的同时，更多物美价廉的老药消失了，百姓依然怨声载道。制药企业同样不满，他们认为，目前的药品定价机制不合理，药材是完全竞争的，药品价格应由市场来决定，怎么能某个部门说了算。

　　进入12月，发改委又公布对平板玻璃行业进行调控，这已经是今年以来第12个针对具体行业进行的调控，在此之前，发改委已经连续对水泥、电解铝、铁合金、焦炭、煤炭、电石、纺织、电力、房地产、钢铁和铅锌等行业进行了调控。姑且不说那么多行业是否调控得过来，经过一轮轮的调控，发改委对行业的控制在增强，却是显而易见的事实。强化管制、努力扩权的并不只是发改委一家，只是它被更多地放到聚光灯下。

　　部委的利益博弈

　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人往往使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这句话同样适用于一个部门，因为现有的《国务院组织法》并没有对政府各部门的权限进行清晰的界定，各部委都伸出触角探触自己的领地。　　

　　目前，人大常委会审议的法律草案大多由政府部门起草，据相关统计，近20年来，在人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%～85%。近年，多部法律难产，一些政策存在不确定性，主要原因之一就是相关的部委意见不统一。到了2006年，部委之间的这种博弈已经公开化。不论是油价、药价还是房价的调控，都会受到多方掣肘，最典型的是房地产问题，近年几乎所有出台的政令，都会出现部委间的意见分歧。

　　一部《反垄断法》酝酿了12年迟迟不能出台，主要原因之一就是商务部、国家工商总局和发改委三龙治水，都想取得立法起草权。

　　在房地产调控中，国税总局多次提出对二手房交易征收个人所得税，建设部却始终没有启动二手房个税“先税后证”的程序，央行出台《房地产金融报告》提出建议取消房屋预售制度之后，建设部一天之后便立刻出面表示，预售制度不会取消。发改委一直努力进行宏观调控，力图降低房价，财政部、国土资源部等部门日前却发出通知，要求从明年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费征收标准将在原有基础上提高一倍。

　　百姓呼声极高的医疗体制改革迟迟不能出台，因为涉及太多部委，今年9月17日，11个部委组成的医疗体制改革协调小组成立。

　　邮政体制改革涉及邮政总局、财政部、国资委和央行四个部委。国资委自然希望能从邮政系统剥离出一个企业纳入自己的管理之下，而按照邮政总局的计算，因其承担普遍服务每年亏损达41.7亿元，如果邮政系统剥离出一个企业，财政部是否要掏腰包补这个窟窿？存放于人民银行的邮政储蓄多达8000多亿元，央行当然希望邮政系统成为第五大国家银行。邮政总局希望2006年底邮政体制改革能明朗化，这恐怕还要看几大部委的博弈结果。

　　燃油税、内外企统一税率、数字电视标准等也是因为一直没形成共识而难以出台。

　　审计风暴的刮过，使部委间的博弈更是变得清晰可见。当审计清单公布，一些部委却出面高调否认指控。

　　今年5月，各部委被要求两个月内拿出执法权力责任清单，中央此举显然是希望能给行政执法权划定“界线”，防止行政权力的盲目扩张。是否各部委都拿出了这份权力清单，人们不得而知，但从现实看，效果并不明显。推行行政执法责任制，被很多地方和部门形象地称为“拿起刀割自己身上的肉”，在各部委努力扩权的背景下，这把割肉的刀恐怕实在是太难落下去。

　　走向利益集团？

　　看看今年媒体铺天盖地的报道，一个词频繁出现，那就是“部委利益”。正常来说，中央各部委应该是中央政策的执行者，自身保持政治中立，只努力追求政策执行的效率。

　　但是在当今的中国，因为中央决策机制的不健全，在很多场合，实际上部委决策，中央背书，很大程度中央各部委成了中央政策的决策部门。这就使他们有能力将自己的“部门利益”凌驾于老百姓的利益，乃至于中央政府的利益之上，成了人们所指称的“特殊利益集团”。在某种程度上，部门利益主导了部委的决策，于是出现部门利益取代了政府的总体利益甚至是国家利益。

　　一些部委抵制审计结果，一个原因就是审计会使一个部门的问题清清楚楚暴露于阳光之下。一些部委下面挂着几十家，甚至上百家二、三级单位，在这种状况下，一些中央部门业务司局与下属单位之间形成了密切的利益链条。比如以多报预算、项目，拨出经费、拨出专款、对附属单位补助等名义将事业费转拨给下属单位作为本单位的小金库，利用下属单位报销费用，通过所属单位为自己购置物品等等，这些下属单位和中央部门之间存在长期的利益交换潜规则。审计署公布的“中央42部门2005年预算执行情况审计结果公告”中，所提到的问题很多都与中央部门下属单位有关。

　　因为很多法规都是由部委起草，然后人大通过，很多时候，通过几乎成了一种形式，负责起草的部委对内容的自主度非常大，这也是为什么一些部委会对立法起草权如此情有独钟。民间评论更是认为，众多行政部门对立法主导权“青睐”，根本动因是为了获取法案执行权，进而获得相应的机构设置权和财权。

　　在媒体上，一个更为触目惊心的词是各部委“瓜分利益”。随着市场经济的发展，中央各部门正从单纯地追求政治利益，转而追求经济利益，于是部门利益变得越发生根。部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。

　　在行政性垄断难以破除、诸多法律迟迟不能出台、部委加强管制和扩权等等现状背后，我们都可以看见部门利益的影子。与此相伴生的是，一些部门决策往往反映的是强势集团的利益，社会大众尤其是弱势群体的利益被严重忽视。一些对国家利益有消极影响的重大决策如教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等迟迟难以取消或调整。在部委“利益分殊”的情况下，社会利益集团必然见缝插针，上演中国式的利益集团博弈。因此，以各种高尚名义出台的诸多管制，存在着被扭曲为利益集团相互打击手段的危险性。