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国家药监局原局长案引发行政审批改革之争
2007年1月29日 08:23
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  “一种药品、多种药名”这一现象,引发了外界对国家药监局的争议,2006年两会期间,更是成为两会代表热论的话题之一。而当时身为全国政协委员的郑筱萸对媒体解释说,造成一种药有很多药名,是因为一些历史原因以及产品的更新换代。

  但事实证明,郑筱萸对药名多的这种“解读”离真实原因太远

  目前广为流传的一个数字是,仅2005年,国内就审批新药一万多种;而在医药技术领先的美国,每年所批新药也不过是100种左右。

  这种巨额的数量差别说明了什么?

  “说明我们的管理部门对新药审批是多么的随意和容易,多么的不负责任。”一位不愿透露姓名的政府官员对《中国经济周刊》感叹说。

  他介绍说,在美国,所谓新药,必须是药品所含成份是新的;而在国内,“同样的成份,只要换个新名称就可以申请成为新药。”“一种感冒药,就
派生出感冒通、感冒灵等一长串不同的新药。”

  而企业每申请一种药名,就要缴纳数额可观的审批费用,“当然,药监局不直接收审批费,但其下属的事业单位可以收取名目繁多的费用,如检测费、检验费之类的。”该人士说。

  而某些政府官员个人,则在新药的受理、审批等各环节中索贿受贿。

  《药品管理法》规定,药品生产、批发的审批权集中在国家药监局和省级药监局。这种集权监管模式的优点是,有利于高效管理;但审批和监管的绝对权力控制在少数政府官员手中,一旦权力运用不当,轻则产生行政不作为,重则发生权钱交易。

  “郑筱萸等人的案件是一起严重失职渎职、以权谋私的违纪违法典型案件。”1月24日召开的国务院常务会议明确指出。

  郑筱萸案发加速药品审批制度改革

  药品事关百姓身体健康和生命安全,所以人们在对郑筱萸等人受贿腐败进行指责、痛恨之余,对于药品安全给予了更大关注,甚至担忧:“药品合格率有多少?”“什么药品才是安全的?”

  现在,中央和国务院的一系列举措,正在消除人们对药品的种种担心。

  如1月15日,国家药监局表示,2007年,我国所有的药品都要开始再注册,没能通过再注册的药品将退出市场。

  而党中央和国务院则从制度建设,反腐倡廉工作的机制创新等高度,来防止和杜绝此类事件发生。

  1月9日,中共中央总书记胡锦涛在中央纪律检查委员会第七次全体会议上发表重要讲话。他强调,必须进一步抓好纠正损害群众利益不正之风的工作。要坚持把解决损害群众利益的突出问题作为党风政风建设的工作重点,着力解决当前群众反映强烈的严重侵害群众利益的问题。同时,必须进一步抓好反腐倡廉工作体制机制创新。要抓住正确行使权力这个关键,建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,加强对制度执行情况的督促检查,坚决维护制度的权威性和严肃性。

  1月24日召开的国务院常务会议明确要求,要继续大力整顿和规范药品市场秩序,深化药品审批制度改革,切实保障人民群众用药安全。政府监管部门要从郑筱萸案件中吸取教训,正确履行职责,维护好社会和公众利益。

  会议指出,要大力推进制度建设,加强从源头上防治腐败。要把制度建设作为重点,用制度管权、制度管人、制度管事。关键是要规范行政权力运行,防止滥用权力。会议还指出,加快转变政府职能,认真贯彻行政许可法,继续深化行政审批制度改革。

  会后,一些学者分析认为,为了贯彻落实党中央和国务院关于坚定不移地把党风廉政建设和反腐败斗争推向深入的精神和目标,已经进行多年的行政审批改革,目前也面临如何进一步深化的新形势和新任务。

  政府部门应该拥有哪些行政审批权?政府官员应该如何利用手中的审批权?

  以下分析的几个行政审批项目,属于近来被各级政府和领导,以及专家学者认为与《行政许可法》或上位法不相适应的案例。

  6个有争议的行政审批权

  商务部的“汽车出口许可”合法吗?

  2006年12月,商务部发布了《关于规范汽车出口秩序的通知》,规定从事汽车出口的企业必须经商务部许可。这项行政许可的合法性、必要性值得商榷,甚至质疑。

  《行政许可法》于2004年7月1日实施,为了遏制各部门乱设行政许可,消除借行政许可权谋取不正当利益等现象,全国人大常委会制定了许可法规定,法律、行政法规可以设定行政许可;当国家急需对一些重要事项设定行政许可时,国务院可以发布决定来设定,但要及时提请全国人大立法或自行制定行政法规。对国家没有具体法律法规规定的事项,必要时地方人民政府可以设定行政许可,但必须在一年之内提请省、自治区、直辖市人大制定地方法规。

  由此可见,行政许可法对设定行政许可的要求是十分严格的。而之所以这样要求,有其特殊的历史背景。

  计划经济时期,政府管理社会事务的主要手段是行政审批(其中大多数属于现在所定义的行政许可),改革开放以后,由于规范市场活动的法律法规还极不健全,存在许多缺口,各级政府又设定了大量的行政审批进行管理。随着社会主义市场经济制度的逐步完善,行政审批制约市场机制发挥资源配置作用的矛盾越来越突出,阻碍了经济的发展;更为严重的是,行政审批还成为一些部门和掌握审批权的官员谋取非法利益、进行权力寻租的工具,成为权力腐败的主要根源。2001年国务院部署开展行政审批制度改革,先后取消了1800多项行政审批,地方政府也对本级政府部门设定的行政审批进行了彻底清理,只保留了极少数必须的审批事项。《行政许可法》也正是在这一背景下出台的。

  现在,商务部以部门文件形式对汽车出口企业设定行政许可,显然不符合《行政许可法》关于设定行政许可权的规定。商务部在文件中提出,依据《对外贸易法》对汽车出口企业设定行政许可,可该法是否有这样的授权呢?

  《对外贸易法》规定,当出口某些货物或技术危害到国家安全和社会公共利益、某些货物国内供应短缺、为有效保护可能用竭的国内资源、输往国家或地区的市场容量有限,需要限制出口时,国务院对外经济贸易部门可以会同有关部门制定限制或者禁止出口的货物和技术出口的目录。

  目前,我国汽车产能已经过剩,近几年刚刚开始小批量出口,鼓励出口是我国汽车产业政策的方向,显然不属于《对外贸易法》所规定的限制或者禁止出口的货物。另一方面,限制出口一般来说采用配额管理,但商务部采用的却是对出口企业的资格审批。

  另外,汽车是涉及使用者和公共安全的产品,各国都对汽车实行生命周期全程管理制度,只有经过国家认可的汽车才允许销售;交通管理机关要进行注册登记、发给相关证照的才能上路行驶;在使用期内,还要定期进行安全技术性能和环保指标检测,经检测合格的车辆才允许继续使用,对安全性能检测不合格、又不能修复的汽车,宣告报废,交通管理机关收回行驶证照,予以注销。

  以上这些管理办法分析可见,某个企业、某个品牌的汽车能否进入其他国家和地区的市场,决定权在进口国,而不在出口国。

  还有,汽车作为耐用消费品,用户在购买时会把维修、配件供应情况作为决定购买哪个品牌的重要考虑因素,经销商会与供货商就这些技术性问题进行约定,这些完全属于企业间的市场行为可以解决的问题。因此,商务部对汽车出口企业进行资格许可,显然也不具有合理性。


选稿:邵弃疾    来源:中国经济周刊  作者:秦义夫  
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