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新华视点:"行政议价"潜规则挑战法律权威
2007年1月29日 18:46
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  东方网1月29日消息:在312国道陕西省咸阳段,经常能看到执法人员以“招手停”的方式收费。1月23日,一辆车号为新B20382的货车行驶到咸阳市长武县洪家乡路段时,被当地交警拦下,车主交了50元罚款后被放行。

  一些过往司机告诉记者,在与312国道咸阳市境内沿线交警、路政、运政等执法人员的长期“讨价还价”中,形成了这个双方都能接受的“协议价”,有的司机一上路就带一沓50元钞票准备挨罚,如不按“潜规则”主动交罚款,就会被重罚。

  在日常生活中,这种被称为“行政议价”的现象屡见不鲜。一些人因违法面临行政处罚时,往往也讨价还价,而执法人员也乐于接受。

  “行政议价”渐成潜规则

  河南省禹州市灵峰水泥厂经理时建业说,“行政议价”对于企业来说是家常便饭。一次,一个执法部门到厂里检查,发现问题后,随即口
头通知罚款数千元,但经过宴请和讲情后,交了千把元了事。时建业说:“这种讨价还价的事,一年要碰到十几起,只要是口头通知,就有商量余地;一旦书面通知,就要‘公事公办’。”

  行政收费中的“议价”现象也渐渐抬头。一项调查表明,江西一地区人口和计划生育委员会2005年征收社会抚养费4793起,几乎都是“议价”的,征收金额基本上都低于法定标准。河南省桐柏县交通局长魏建桐说,桐柏曾连续10年没完成交通规费征收任务,关键是“行政议价”作怪。

  江西一地区政府法制办负责人说,行政收费额低于法定标准,主要是为了保证更大范围收钱、收到钱,获得更多的部门经济利益。

  上个世纪90年代,我国建立起行政复议制度,被称为“民告官”的“第二通道”。从执行情况看,行政复议案件数量大幅上升,但行政处罚领域的行政复议案件仍然偏少。河南省漯河市2005年行政处罚的7500件行政案件,进入行政复议程序的只有90多件。江西省抚州市临川区交通局两个运管所2006年上半年行政处罚246件,没有一起行政复议。

  抚州市临川区法制办张志强说,这种反差并不说明行政执法水平大幅提高,恰恰证明“行政议价”广泛存在。行政相对人宁愿直接与行政主体“议价”,从而获得一个可承受的结果,而不愿等到不利局面出现后再通过行政复议维护自身权益。

  “讨价还价”=滥用职权

  专家指出,我国约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都靠行政机关来执行,且大多数行政管理行为直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务,行政机关如果不全面、正确、严格执行法律,随意进行行政管理、滥用自由裁量权,必然会损害法律的权威和尊严,再健全、再完备的法律也形同废纸。

  中央党校研究生院副院长刘春说,表面上看,“行政议价”微小而具体,双方都能接受,甚至还“一团和气”,但实际危害巨大,是滥用职权行为。这种行为的蔓延,让严肃的行政管理变成了“市场行为”,惩罚性的特点没有了,变成了利益交换,给公共管理秩序带来隐患。行政自由裁量权是现代行政必不可少的权限,但绝不可以滥用职权。

  河南一县政府法制办负责人说,目前的行政管理中,不光存在“官民议价”,还存在“官官议价”现象。县里一位居民到某乡镇打猎,被乡干部罚款6000元,但乡政府并没有执法权,属于“越权执法”。这位居民提起行政复议,法制办准备撤销这一行政行为,乡政府找县领导做工作,这位县领导对法制办人员说,乡政府没错,你们看着办。结果,只好让乡政府退给这位居民3000元了事。

  郑州大学法学院教师苏彦说,如果允许行政执法讨价还价行为扩大,被处罚人、被处罚单位就会不遗余力地动用各种资源,来避免损失的扩大化。因此,拉关系、走门子就成为各种手段中的首选,同时也给行政执法人员留下了较大的空间,容易在执法中办“人情案”“关系案”,甚至违纪违法而导致职务犯罪。

  病因:执法目的“利益化”

  河南、陕西一些干部认为,国家近年来出台多项措施,规范行政执法,但“行政议价”却屡禁不止,重要原因是行政机关执法中存在执法主体混乱、执法目的“利益化”等通病。

  河南省郸城县法制办在执法检查时发现,一些乡镇土地管理所越权给农民办《土地使用证》,按规定,《土地使用证》应由县级政府颁发。乡镇土地管理所越权办证主要是为了截留相关规费,而且办证收费也没有统一标准。

  2006年5月,江西省修水县古市镇农民吴发山买来1.5立方米木材,准备运回家做家具时,被古市镇林业站几名干部看到,林业站干部当即以非法贩运木材为名,要对吴发山处以3000元罚款,经人说情后罚款1600元。后来,吴发山申请行政复议,修水县法制办审查发现,镇林业站根本不具备执法资格,经调解,林业站返还了罚款。

  南昌市城市管理行政执法机构一度达13个,行政执法人员1000多名,多头执法,职能交叉,乱罚款现象突出。2006年起,南昌市清理集中了行政处罚权,才缓解了这一现象。

  河南省周口市副市长范明说,执法目的“利益化”是“行政议价”难禁的另一个原因。目前,多数基层执法队伍正常经费不足,靠罚款和收费“自费行政”,罚得越多,收得越多,返还得越多,陷入“执法养人、养人执法”的怪圈。

  陕西省长武县运管编制只有20人,在岗却有60人,人员工资一年要48万元。由于属自收自支单位,财政不给一分钱,包括办公经费都要靠收费和罚款解决。长武县每年征收养路费五六十万元,运管费五六十万元,累计每年要上交120万元,77%可返还到县运管所。西安市蓝田县矿产管理局作为矿产资源管理部门,在机构改革中却被定为自收自支单位,除少数几名领导被纳入政府公务员序列由财政供养外,大部分工作人员靠收费养活。

  公开“权力清单”可借鉴

  刘春说,消除“行政议价”现象,要从执法主体这个源头想办法。一是推行在群众参与、监督下的“公开执法”,二是要改革行政经费财政保障机制,认真测算好行政执法机关的执法成本,保证行政执法机关的正常开支,消除其逐利基础。

  今年1月22日,郑州市政府向社会公开了行政“权力清单”,共清理界定各类行政权力4275项。同时,郑州还对行政执法主体资格和行政执法人员资格重新认定,取消了自收自支单位的执法权。

  郑州市政府法制局负责人指出,公开“权力清单”后,公众可以了解权力的使用范围、运作模式等;对行政部门的执法行为有怀疑,上网查查就知道该行为是合法还是非法。明确执法主体,有助于遏制部门权力利益化,将罚款和收费作为经费来源的倾向。

  一些专家指出,消除“行政议价”,最重要的是行政机关实现执法观念转变,由监管者转向服务者,否则行政执法“宽严皆误”。“行政议价”导致执法“人情化”损害法律尊严,但社会又呼唤“人性化”执法,怎样把握好两者的区别,关键是在健全“执法过错责任追究制”中引入正当、平等、程序这几把“尺子”,使得行政执法既有弹性,又维护法律的刚性。


选稿:王斌    来源:新华网  作者:林嵬、张军  
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