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国家预防腐败局可能借鉴香港廉政公署经验
2007年3月20日 11:35
来源:暸望东方周刊 作者:王全宝、霍小光 选稿:朱永斌

  “设立‘国家预防腐败局’如同香港廉政公署的反腐机构,集合各部门的反腐力量,是目前反腐机制最需要解决的问题。”3月13日,十届全国人民代表、哈尔滨市检察院反贪局副局长孙桂华在接受《暸望东方周刊》记者采访时说。

  3月13日,十届全国人大五次会议举行第四次全体会议,听取和审议了最高人民法院和最高人民检察院工作报道。其中反腐成为代表们关注的热点。

  孙桂华参加完当时全体会议后,在国谊宾馆——黑龙江代表团驻地接受记者采访。对于即将成立国家预防腐败局,她认为这是中国反腐败格局的大调整,希望能集合各部门的反腐力量和反腐职能,建立集中反腐机制。

  同一天,十届全国人民代表、中央纪委副书记夏赞忠在参加湖南代表团审议时表示,国家预防腐败局“三定”方案已通过中央编制委员会批准。

  专家认为,此举意味着此前一直未能确定的职能配制、内设机
构和人员编制等问题已基本解决,国家预防腐败局向正式成立迈出了实质性的一步。

  而一个月前,2月13日,中央纪委副书记、秘书长干以胜首次披露,“为履行《联合国反腐败公约》所规定的义务,加大预防腐败的力度,将组建成立国家预防腐败局。”

  “这是中共中央第一次明确提出反腐败的‘战略方针’,对2007年乃至十七大之后的反腐安排,都将产生重要影响。”中央党校反腐专家林喆认为。

  过去一年间,人们目睹了中共十六大以来最为强劲的反腐败浪潮,因涉嫌犯罪被移交司法机关处理的党员共3530名,受到查出的省部级官员共计12人。

  反腐专家预测,2007年中央在源头上反腐将有大动作。

  “源头上反腐败”的新精神

  2月26日,中纪委宣教室副局级检察院闫群力接受《暸望东方周刊》采访时表示,成立“国家预防腐败局”,中纪委、监察部已经酝酿两年多。

  “这个由中央纪委法规室主持完成的方案,早在去年已由中央纪委、监察部联合递交国务院。”闫群力表示,新成立的国家预防腐败局将直属国务院,级别最低为副部级,且建议由监察部部长兼任第一任局长。在这个国家级预防腐败的专门机构成立之后,各地方政府亦将对应设置相应级别的预防腐败机构。

  据闫群力介绍,即将成立的“国家预防腐败局”国家级的执法机构,其职责范畴远大于反贪局,重点在于反腐败,体现从“源头上反腐败”的新精神。

  关于建立预防腐败局的背景,闫群力分析认为,最早源于中央领导提出的源头反腐方针策略。

  2003年,黑龙江“官场地震”引起高层重视。当年5月初,吴官正在黑龙江工作时强调,党风廉政建设和反腐败工作要标本兼治,综合治理,逐步加大治本的力度,逐步建立起中国特色的教育、制度、监督并重的预防腐败体系,从源头上铲除滋生腐败的土壤。

  这成为建立惩治与与预防并重的反腐败体系的契机。而几年来的反腐败实践显示,需要成立一个机构来协调预防腐败的工作,加大力度,加强法规方面的研究。

  自十六大以来,胡锦涛总书记也曾多次强调:“依靠制度惩治和预防腐败,是做好反腐倡廉工作的根本途径。”

  “此前反腐败遵循‘标本兼治,综合治理’的方针,后来又加入了的‘惩防并举,注重预防’八个字。”林喆说。

  2006年8月3日,中央纪委书记吴官正在北戴河一次内部培训上发表讲话。一个月后,该讲话以“要在源头上防治腐败”为题发表在《求是》杂志上,文章以“扁鹊治病重预防”为例,指出中国自古就讲“万事防为先”、“防微杜渐”等道路。

  同年10月23日召开的国际贪局联合会第一次年会上,中国、英国等八个国家领导人亦达成共识,认为“预防胜过治疗”,多数发展中国家甚至已将预防腐败当做根本的发展战略。

  而成立国家预防腐败局的另一个背景是中国加入《联合国反腐败公约》。中央纪委副书记干以胜说,组建该局“是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务”。

  从世界范围来看,各国反腐败工作中心的变化带有规律性——在设立反腐败机构的早期,往往把打击贪污犯罪作为工作重心;随后逐渐从惩治腐败转向教育和预防。中国的反腐工作也有同样的轨迹。

  早在2003年12月10日,中国由监察部、外交部委派代表签署了《联合国反腐败公约》。这个在两年后正式实施的公约,其第二章的两个条目专门提到“预防腐败政策”。其中,第六条明确规定,各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则,“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败,并赋予这些机构“必要的独立性”,以及“必要的物资和专职工作人员”。

  时至2004年初,国务院针对公约的实施,专门成立了由25个部委组成的协调机构,以全面系统地研究本国法律及机构的衔接问题。

  一年后,2005年1月,《建立健全教育、制度、监督并重的预防和腐败体系实施纲要》正式颁布,惩治和预防腐败体系基本框架预期在2010年建成。

  “从‘刹风治标'逐渐转向‘标本兼治',就需要一个机构专门抓预防腐败的工作。”林喆说。

  香港模式

  “国家预防腐败局有可能借鉴香港廉政公署或者新加坡贪污调查局(CPIB)的经验。”林喆分析。

  事实上,近几年来,内地的反腐败机构与香港廉政公署的交流日益紧密,在交流经验的同时,也加强了反腐败合作机制。

  其中,廉政公署下属的防贪处与内地反腐机构的联系也越来越密切,不时交流分享防治腐败的经验,近年曾先后派员到访内地的检察院和监察单位进行交流,同时又获内地不同单位邀请,特别就重大工程项目和招投标程序等分享经验。

  2007年初,香港廉政公署署长罗范椒芬应最高人民检察院邀请,来内地参观交流,同时,与中纪委宣传教育室也进行了沟通和交流。

  3月15日,香港廉政公署首席新闻主任陈洁云向《暸望东方周刊》介绍了香港廉政公署的状况。

  香港廉署是伴随着经济起飞与社会发展而建立和成长的,廉政公署英文名称的意思是“独立反贪公署”,“独立”乃是这一机构的精粹。在香港回归前,廉署的中文名称是“总督特派廉政专员公署”,廉政专员直属总督,专门从事公私企业机构的反贪任务,拥有极大的权力。

  成立于1974年的香港政府独立反贪机构—廉政公署,以调查、教育和预防“三管齐下”的综合性策略,全面治理贪污问题。

  香港廉政公署下设三个部门:执行处、防止贪污处和社区关系处。其中防止贪污处有55人,占总人数不到5%,其职责类似内地的预防处。他们负责审查政府机关、公共机构和私营机构的规章制度和运行过程,寻找可能导致贪污的隐患,及时提出防止贪污的意见。

  而该处一直以来透过定期审查政府部门及公营机构的规章制度,以确保及时堵塞可能导致贪污的漏洞,并在制度或运作上增加透明度与问则性,令贪污分子缺乏萌芽生长的条件,真正做到“防患于未然”。

  防贪处成员中不少具有专业资格,如会计师、核算师、工程师、测量师和咨询科技专才等,也有曾任职于不同五政府部门经验丰富的行政或专业人员。因为他们对不同专业或政府各部门运作都有深入的了解,在进行防贪工作时,往往能够收到更佳效果。

  防贪首要任务是“源头治理”,陈洁云表示,防贪处是担当“抓源头”的“大旗手”,全力协助部门机构完善内部制度和系统,预防任何导致贪污腐败的漏洞。

  “以公营机构为例,廉署因各个部门的不同需要,“量体裁衣”地制定确切的防贪建议,概括来说可以归纳为三项大原则,分别是从简、问责及透明”。

  诚然,推动防贪工作并不能单靠廉署的努力,为此,廉署的策略便是与部门、机构建立伙伴关系,以导致“双赢”的效果。世界银行的研究报告说:香港廉署成为独特的例子,引证了透过与公、私营界别在各方面建立伙伴关系,可更有效对付贪污。

  《解密香港廉政公署》一书的作者、凤凰卫视言论部副总监何亮亮的《暸望东方周刊》表示,廉政公署在香港成为一种制度、一种体制,受世界关注,关键在于它的独立性。

  “廉署是完全独立的,只从属于行政长官,廉署不属于政府,其成员的待遇比照政府官员,如此则不受政府其他部门的牵制与干扰,可以充分行使其反贪工作的权力,而廉署人员也不会有后顾之忧。”

  廉署享受其独立性的同时,也受到香港法制的制约。“在立法会还有专门监察廉署的专门委员会,市民如果对廉署有任何投诉,可以找这个委员会。”何亮亮说。

  新加坡经验

  新加坡是举世公认的廉政之邦,人们耳熟能详的是“高薪养廉”,但在高薪背后,还悬着一把利剑——新加坡贪污调查局。

  新加坡贪污调查局,简称CPIB。这个已有55年历史的机构在成立的最初几年作为不大,主要原因在于官方缺少一部有效力的反对和防止贪污的法令,而且官官相护。这种情况一直延续到1959年新加坡实行自治以及人民行动党执政后才开始改变。

  新加坡首任总理李光耀提出:新加坡的生存以来于政府的廉洁,只有这样才能促使社会稳定,形成良好的外国投资环境、促进国民经济的快速发展。

  很多专家都分析认为:特殊的地位、充分的权力、简化的办事流程、强有力的预防措施和有效的制衡机制,是CPIB所向无敌的法宝。

  CPIB设有专司预防贪污的部门,负责审查和研究那些容易发生贪腐行为的部门,其管理和工作程序上存在哪漏洞,并提出相应的整治措施和建议。该局还参与国家官员的任命考察,以确保那些有不良记录的人不会被任命到重要的工作岗位上。CPB的官员经常与公务员谈话,向他们宣传腐败行为潜在的危险,并对他们提出如何避免卷入腐败案件的建议。

  自成立以来CPIB处理了多起贪污受贿案件。新加坡环境发展部前政务部长曾接受了印尼商人赠送的7张机票,携带家人旅游,被发现后不仅被撤职,还被判刑4年。原国家发展与建设部部长郑章远算得上是新加坡的开国元勋,曾为“政府组屋”建设立下汗马功劳,CPIB发现他两次受贿50万元,但他拒不承认,最终在铁证面前畏罪自杀。

  近年来,国内派出不少团组赴新加坡取经。上海市检察机关、南昌市纪委都曾组团赴新加坡交流廉政建设。

  中国特色的预防模式

  国家与腐败局将采取何种预防模式,是香港?还是新加坡?

  曾经参与讨论国家预防腐败局筹建的专家表示,国家预防腐败局运作模式,不同的选择将关乎今后运作的成效。

  而在目前上报的方案中,两种模式成为反腐专家讨论的焦点,一种模式和目前各部委模式类似,通常一个副部级行政机构编制在110人左右;另一种模式与香港廉署相似,对应于不同行业和领域,由一个划分不同专业的专家组成。

  知情人透露,在讨论中不少反腐专家建议和香港廉署相似。据悉,中纪委近期在北京先后三次召集智囊研究机构和高校的专家学者,座谈十六大以来反腐倡廉理论与实践,听取专家学者的意见和建议。

  两会期间,全国政协常委、监察部副部长陈昌智向媒体介绍,成立的国家预防腐败局主要职能是进行宣传、教育,进行制度的建设、机制体制的创新,以及在反腐败上抓一些源头性的工作。

  闫群力表示,新成立的国家预防腐败局其工作重点在于“预防”。主要只能是进行宣传、教育、制度建设、机制体制的创新。

  “新成立的国家预防腐败局将拥有更广泛的职能和权力。”林喆认为,设立高级别的国家预防腐败机构,正是在于能够实现在政策制定、措施落实等方面的统一、高效和权威。

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