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中国反腐走近“中纪委模式” 由惩戒向预防发展
2007年3月21日 16:44
来源:新民周刊 作者:宋涛 选稿:朱永斌

  “在这届全国人大代表中,从提议案方面来说,我是前三名。”3月19日,刚刚从北京开完“两会”回到安徽马鞍山市的全国人大代表、马鞍山市金家庄区人大常委会副主任童海保告诉《新民周刊》。他当代表后的4年提出的议案达到112件,建议39件,被采用了74件,今年又递交了30多份议案。

  “在反腐败结构上,我希望中国的反腐败系统能建成中纪委模式,把纪委、监察、检察院,甚至武警,各种力量组成在一起,对腐败形成一种泰山压顶之势。”童海保说,这个议案他提出来已经3年了。其实,他担任区人大常委会党组副书记、副主任的时间还不到1年,此前在检察院工作了27年(担任检察长9年),“长期在反腐败一线摸爬滚打,和阴暗面与社会腐败分子打交道”。让童海保感到高兴的是,他的这个议案得到了中纪委、监察部的“高度重视”,他认为今年即将成立的国家预防腐败局,就是中央整合反腐败力量的一个重要标志。

  一位长期研究腐败问题的专家告诉记者说,成立国家预防腐败局至少给外界透露了两个信息,一是我们的反腐败已经由惩处为主、惩防结合为主向预防为主发展;二是正像童海保代表说的那样,中央要整合反腐败力量,中国特色的“反腐败的中纪委模式”即将形成。

  重磅新闻

  成立国家预防腐败局的消息最早由中纪委副书记、秘书长干以胜透露。今年“两会”前夕,国务院新闻办举行新闻发布会,邀请干以胜介绍去年中国的反腐倡廉工作。在这次发布会上,干以胜向外界透露了许多人们十分关心的新闻:中国承诺不会判处赖昌星死刑、邱晓华案已经开庭审理、中国将组建成立国家预防腐败局等等。

  在这些新闻中,以“成立国家预防腐败局”最引人注目。高官腐败案件此前并不少见,而“国家预防腐败局”却是第一次亮相的“新词”,堪称“两会”前的一条重磅新闻。发布这条新闻的干以胜,刚刚在今年初召开的中纪委第七次全会上,增选为中纪委副书记,此前,他曾担任监察部副部长,中纪委常委、秘书长,主持查办了厦门特大走私案。

  “两会前夕发布‘成立国家预防腐败局’这样一个重大新闻,其意义不言而喻。”中纪委“国家预防腐败局”课题组一位专家告诉记者说。关于“国家预防腐败局”的研究已经悄悄进行了一年多,到了把问题抛向社会,并让社会各界进行关注和讨论的时候了。

  成立国家预防腐败局的消息自然引起了国内外舆论的广泛讨论,也引起了全国人大代表和政协委员的关注。3月8日,全国政协常委、监察部副部长陈昌智在政协座谈会上透露,国家预防腐败局将在今年成立,但具体时间待定。有关成立国家预防腐败局的具体方案、框架、人事编制、下面的办事机构目前还没有确定,都在研究中。4天之后(3月12日),中纪委副书记、秘书长干以胜在参加湖南代表团会议时说,国家预防腐败局已通过了中央编制办公室审批,但具体挂牌和运作时间尚未确定。

  前后只有4天的时间。4天前,关于“国家预防腐败局”的编制还正在研究之中;4天后,“国家预防腐败局”已经通过了中编办的审批。而且,中间还有隔着一个周末,主要官员都在“两会”上。

  中纪委副书记干以胜并没有透露国家预防腐败局的具体编制情况。此前,监察部副部长陈昌智说,国家预防腐败局将放在监察部,具体的主管部门还在研究中,但这个专门机构的规格会比较高。

  “关于国家预防腐败局的机构设置问题,也就是说,是放在中纪委下面,还是国务院下面,目前还值得研究。”一位宪政学者告诉记者说,根据《联合国反腐败公约》要求,预防腐败局要有“独立性”,因此有人提出,国家预防腐败局的规格可以更高一点,成为国家的一个专门机构。甚至有人提出这样的观点,国家预防腐败局由人大产生,与一府两院并行。

  “我认为,国家预防腐败局有可能放到监察部下面,是一个副部级单位,局长由监察部副部长兼任。”清华大学公共管理学院廉政研究室主任任建明对记者说,由于中纪委在反腐败方面的强势地位,加上目前中纪委和监察部合署办公的体制,国家预防腐败局的实际领导者仍然是中纪委。

  而中央党校教授王贵秀在接受记者采访时则认为:“如果机构的名字中有‘国家’二字,就表明是国家机关,是国家机器,就不能放到中纪委。如果放到中纪委下面,应当去掉‘国家’二字,叫中纪委预防腐败局。”

  王贵秀的观点得到了中国人民大学法学院教授韩大元的支持:“因为中纪委是党的机构,因此其下面不能设国家机关。如有‘国家’二字只能是国务院下面的一个局。如果在监察部下面,地位又低了。我认为,国家预防腐败局应该是一个独立出来的机构,相对独立,直接隶属于国务院。此类机构在国外也都是相对独立的。”

  “目前中纪委下面有八个室,分别负责查办全国各地的腐败大要案。如果把预防腐败局放到中纪委下面,地位肯定要在目前的八个室之上。”任建明分析说,“级别不是正部也得是副部。”

  一位宪政学者对记者介绍说,因为是“国家局”,因此预防腐败局这一机构应该是放在国务院下面。而根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定,国务院下面的机构主要分为四类:一是国务院组成部门。目前是28个部委,包括中国人民银行和审计署。国务院组成部门的设立,要由总理提请全国人民代表大会决定(在全国人民代表大会闭会期间,提请全国人大常委会决定),目前看,预防腐败局不在这类机构之列;二是国务院直属机构。目前有18个局,譬如国家税务总局、国家统计局、国家林业局等,是国务院主管某项专门业务的行政机构,具有独立的行政管理职能。此类机构的设立,由国务院决定,无需全国人大批准,预防腐败局归入此类机构的可能性较大;三是国务院办事机构。目前有4个,国务院侨务办公室、港澳事务办公室、法制办公室、研究室,这类机构是协助总理办理专门事项的行政机构,预防腐败局不会在此机构内;四是国务院组成部门管理的国家行政机构(国务院部委管理的国家局)。目前有10个:信访局、粮食局、烟草局、海洋局、邮政局、外汇局等,此类机构不是主管部门的内设司局。预防腐败局也有可能归入此类机构。

  “尽管国家预防腐败局是国务院下面的一个机构,相对独立,也有可能直接隶属国务院,但就如同监察部一样,也应该是与中纪委合署办公。”这位宪政学者认为,监察部与中纪委合署办公后,虽然机构列入国务院序列,但编制却列入了中共中央直属机构,“因此,国家预防腐败局的机构序列虽然在国务院,但人员编制却是中央直属。这也是国家预防腐败局的特殊之处。将来的格局可能是:中纪委、监察部、国家预防腐败局三家合署办公,三块牌子,一套人马,由中纪委统领。”

  “中纪委模式”

  全国人大代表童海保在接受采访时说:“关于反腐败的中纪委模式,我连续提了3年了。最近,中纪委、监察部告诉我,他们正在研究制定《廉政法》。我国目前正处于腐败的持续期和高发期,近年来有100多名省部级高官被查办,说明国家惩治腐败的力度在不断加大。最近,又准备组建国家预防腐败局,表明中央正在整合反腐败力量。”

  “其实,自1993年1月1日中纪委、监察部合署办公以来,就开始了反腐败的中纪委模式。它们是两块牌子,一套人马。不久,中央就确定了中国反腐败的领导体制:党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与。在这个机制中,纪委处于‘组织协调’的重要地位。”一位专家介绍说。

  中央党校教授王贵秀对“中纪委模式”比较认同:“我们目前反腐败的机制是纪委牵头,由于纪委与监察部门合署办公,因此绝大多数腐败案件,都是纪委先查,构成犯罪的移送检察院,不构成犯罪的,给予党纪政纪处分。在中国,各级纪委成了反腐败的主力军。中纪委的人不多,在全国各地查办大要案,成绩很大,功劳不小,每个人都该发大奖。这些年,中纪委为反腐败出了不少招,譬如巡视制度。”

  一位长期研究腐败问题的专家在接受记者采访时说:“目前,中国的腐败案件80%以上是纪委先查,是否给予党纪、政纪、法纪处分,也是由纪委决定(法纪处分移交司法机关)。对县处级以上官员腐败案件,95%以上是各级纪委先查办。而对省部级官员腐败案件,100%是中纪委先查。中纪委查处后,一般先给腐败官员党纪、政纪处分(政纪处分以监察部名义决定),构成犯罪的,移交最高检反贪污总局。因此,各级纪委在中国反腐败中充当了极其重要的角色。如果说香港的反腐败是廉政公署模式,内地的反腐败自然可以称作是纪委模式。”

  “通过近年来不懈的查办高官腐败案件(全国人大代表童海保统计,近年来有100多名省部级高官被中纪委查办),中纪委在社会各界的声望卓著。”这位反腐败专家认为,“中国反腐败的模式之所以是中纪委模式,有五个方面的因素。一是,只要官员(有时也包括非官员,譬如行贿案件中的民营企业老板)有腐败行为发生,包括违反党纪、政纪、法纪,纪委都可以立案查处,譬如官员包二奶、赌博等,纪委的这个职能有点类似香港的廉政公署,对腐败行为‘零容忍’,而且中央在这方面的制度不仅很多,也很严厉,目前的主要问题是得不到严格执行,因此纪委在反腐败工作中的空间还很大,就是老百姓说的‘权力很大’;二是,纪委有比较严厉的调查措施和手段,一般公认的是‘双规’,许多腐败官员最怕的是‘双规’;三是,腐败官员在‘双规’期间的交代和检举揭发已经被法院认为是自首和立功。这一条也很重要,可以促使腐败官员在‘双规’期间主动交代问题和检举他人,而法院的认可已经使纪委的调查取证具有了准司法的性质;四是,纪委可以调动武装力量,主要是武警。全国人大代表童海保也提出,中纪委模式包含武警在内;五是,‘双规’期间,检察机关可以提前介入。有的地方是纪委、检察院联合办案。也就是说,在整个反腐败的链条中,纪委处于核心地位,而中纪委在反腐败中的突出表现又促使了中国反腐败模式的形成和发展。”

  中国反腐败的力度在世界上是有目共睹的,但为什么难以杜绝边查处边滋生的现象?王贵秀教授认为,腐败现象多发与我们的体制有关,现在的问题是一把手的权力太大,且不受监督制约。腐败分子未落马前,在主席台上讲反腐败问题头头是道,有人还编了一本《腐败分子论反腐败》,很有讽刺意味。因此,预防腐败的关键问题是要有一个好的体制,正像邓小平讲的那样,预防腐败要靠制度,“好制度使坏人变成好人,坏制度使好人变成坏人”。

  “建立一个伸手必被捉的制度,官员个人财产申报制度是关键。”王贵秀说,成立国家预防腐败局,表明反腐败的中纪委模式已经走向成熟。

  制度创新

  有国外媒体认为,组建“国家预防腐败局”是中国吸收和借鉴发达国家预防和惩处腐败的先进经验,在反腐败问题上的制度创新。还有评论对中国下一步的反腐败趋势进行了分析,认为虽然只是增加了一个机构,但整个国家的反腐败格局发生了变化,影响的不仅仅是一个行业和领域,有可能会带动整个政治体制的变革或变化。有人预测,下一步,与“国家预防腐败局”相配套的许多政策和法规将相继出台,譬如官员个人财产申报制度等。

  中央党校教授林喆统计了上世纪90年代以来的历次“两会”热点,反腐倡廉一直位居前列。在许多门户网站进行的“两会热点问题”网上调查中,“反腐倡廉,力惩贪官”也位居网民关注度的首位。1999年,当时30位人大代表提交的《建议制定国家〈反腐败法〉》的议案,被列为1999年“一号议案”。而中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》确定,要在2010年前,制定《反腐败法》。可见,腐败不仅仅是影响国计民生的一个大问题,也是危及执政党的“最大危险”,中央下定决心要予以预防和惩治。

  每一个国家机构,包括党的机构,都有一个职能的“法定化”问题。“国家预防腐败局的实质内容有多少?实体的工作内容和方式究竟是什么?与其他同类机构在职能上如何划分?通过什么样的方式达到预防腐败的目的?”西北政法大学教授董和平在接受记者采访时,一连提出了数个问题。

  董教授分析说,香港廉政公署是通过实质的追究,发现制度漏洞,警示政府从而达到预防的目的。我们成立国家预防腐败局,首先要解决的是这个机构的工作内容、方式,以及与同类机构发生冲突时如何解决,最后是与其他国家机构活动的衔接问题。

  尽管关于国家预防腐败局的职能还未明确界定,但根据中纪委副书记干以胜关于预防腐败工作的“四个方面”理论,该局未来职能主要分以下四个方面:一是加强对干部的教育,使党员领导干部增强廉洁自律的自觉性;二是加强制度建设,不断提高反腐倡廉工作的制度化水平;三是加强对权力运行的制约和监督,包括对贯彻落实国家政策、法律法规情况进行监督;四是加强反腐败国际合作,认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。

  一位参加“国家预防腐败局”课题组的专家介绍说,从这四个方面的内容看,国家预防腐败局的职能其实是一个整合,就是把以前分散在其他机构和部门的职能,整合到一个新的机构来,本身并没有新增加的内容。譬如,纪委系统的宣教室、党风室、纠风室,检察系统的预防犯罪部门等。

  问题是职能整合了,机构和人员是否也随之整合?如果国家预防腐败局与中纪委合署办公,那么,中纪委原有的宣教室、党风室、纠风室,就可能被合并到国家预防腐败局,包括人员。此外,国家预防腐败局成立后,分散在其他部门的预防机构,譬如检察机关的预防犯罪部门,是否还有存在的必要?在多个预防部门存在的情况下,国家预防腐败局如何统领这些分散的预防力量?牵一发而动全身,职能的整合必然涉及机构编制等问题。因此,无论从哪个角度讲,成立国家预防腐败局都是中国反腐败格局的大调整。

  中国社科院研究员邵道生在接受记者采访时认为:“预防腐败与惩处腐败应该放到一块,一步到位,成立国家反腐败局,或者叫国家反贪局,类似香港的廉政公署,而不是现在的国家预防腐败局。”

  邵道生曾任最高人民检察院专家咨询委员会委员、中纪委特约研究员,是著名的反腐败研究专家,他的观点得到了中央党校教授王贵秀的赞同:“我认为可以将预防和惩处腐败的机构放在一起。”

  成立国家预防腐败局的消息也引起了最高人民检察院的关注。因为最高检也有一个预防厅的建制,全称叫做“职务犯罪预防厅”,而且这一内设机构设立时间较早,最初是在反贪局下面,后来单独列出,成为检察院一个内设机构。在最高检的官方网站上,“职务犯罪预防厅”的职责是这样界定的:对国家机关工作人员职务犯罪预防工作进行研究、分析并提出职务犯罪的预防对策和检察建议;负责预防职务犯罪的法制宣传工作;负责全国检察机关对检察环节中其他社会治安综合治理工作的指导;承办下级人民检察院有关职务犯罪预防工作疑难问题的请示;研究、制定职务犯罪预防工作细则、规定。

  3月15日,最高人民检察院常务副检察长张耕高调接受媒体采访说,国家预防腐败局在反腐败方面会起总协调的作用,可能不会办理具体案件。张耕说,国家预防腐败局是由中纪委与监察部牵头,进行组织协调。而检察院的反贪局负责侦查职务犯罪案件,纪委负责前期调查,党内处分由纪委处理,行政处分由监察部门处理,追究刑事责任则移交给检察院和法院,各个部门都承担了一定的任务。

  “张耕的说法很微妙。”一位专家认为。因为借成立国家预防腐败局的机会,已经有舆论要求把反贪局从检察院中拿出来,和国家预防腐败局放在一起。

  “从目前情况看,反贪局还会放在检察院下面,但从长远和发展的趋势看,预防腐败和惩处腐败的机构应当合并在一起,这是发展方向。”一位专家说,“中国的反腐败已经与国际接轨,成立国家预防腐败局就是一个信号。”

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