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中国改革-杜绝"运动式"的重奖和重罚环保策略
2007年8月31日 12:40
来源:中国改革 作者:毛寿龙 周晓丽 选稿:尤歆飞

  环境保护与发展之间的关系,短期内可能是负相关关系,但长期来看,却是正相关关系。正是这种交叉关系,使得一些地方政府为了短期发展利益而牺牲环境,并进而牺牲可持续发展的利益。目前,我们的政府已经确立科学发展观,把环境保护与发展置于同等重要的位置。环境保护政策执行得如何呢?从目前来看,情况并不乐观,因为各级政府及其部门似乎还习惯于用运动式的方法来推进环境保护政策的执行,还没有找到能够让环境保护政策得到实实在在执行的路子。如今年初夏山西省和江苏省无锡市出台了重奖和重罚的措施,就可以说是以运动方式执行环境保护政策的新的例子。他们的重奖和重罚能够发挥作用吗?如何从政治执行的理论来理解环境政策执行难的问题?

  案例:山西重奖环保执行人员和江苏无锡处罚执法不力事件

  山西省近年城市污染严重,很多城市污染名列全国大气污染最严重的
城市。为此,政府出台了很多措施,严厉治理四个月,但效果似乎不佳。2007年5月,山西省环保局和财政局两部门突出新招,联合制定了对重点城市空气质量改善工作的奖励办法:对退出全国大气污染最严重城市排名前5名的,奖100万元;空气质量指数位次前移10位的则奖励200万元。省级考核的11个重点城市及119个县(区),退出全省大气污染最严重城市排名前5名的,奖100万元;空气质量指数位次前移10位的,奖励200万元。这个办法规定,奖励对象以个人为主,主要为各重点城市的市县(区)委和政府的主要负责人、分管领导、环保部门领导及有关人员。这一做法在山西省环保工作中尚属首次,全国也无二例。此事引起了各个方面的关注,俨然成了公众事件。

  山西省环保局局长刘向东接受记者采访时回应说,山西环境状况非常恶劣,在国家监控的113个城市中,污染最严重的5座城市全在山西,“重赏之下必有勇夫”,钱少了,公众不会关注,100万、200万可以触动神经,能引发更多人讨论。把环保摆在高位,就是需要一些吸引眼球的措施。所以巨资奖励只是导向,目的是要让更多的人重视环保。

  山西省省长于幼军说,现阶段,治理污染、炸烟囱、关闭污染企业等工作,很多都是市委书记、市长、县委书记、县长到第一线带着执法队在干,他们在第一线操作、执行的难度、阻力可想而知,甚至还要冒着个人生命危险,已经有在执法过程中被打的情况。所以环保工作抓好了,给他们重奖也是应该的。于幼军表示,因为环境治理是一个最艰难、最繁重的工作,只要能摘掉全国污染源最严重的帽子,戴上环保和造林绿化比较好的“绿帽子”就要奖励。

  无锡“水危机”引发一场“环保风暴”:当地一些企业因违法向太湖排污而遭到严肃查处或遭勒令停产整顿,相关政府部门责任人也因“监管失责”被问责查处。无锡市辖下的宜兴市5位政府官员分别受到行政记过、行政记大过、行政撤职等处分。无锡市环保局也发布消息称,自2007年5月30日以来,环保部门在全市共检查了439家企业的排污状况,已责令9家超标排污企业整改,勒令3家企业限排,对12家企业做出行政处罚,有1家企业报呈市政府建议关停或搬迁。无锡市政府也在其官方网站“中国无锡”网的首页醒目位置,开通了“举报违法排污,保护我们的母亲湖”专题信箱,吸收网民的举报线索。

  “重奖和受罚”事件中影响环境政策执行的因素分析

  山西省重奖环保执行人员和江苏省无锡市处罚环保执法不力事件,说明了环境执行难的问题的确已经引起了相关部门的高度重视,并试图通过增强奖罚力度来改善环保政策执行难的现状,但这种运动式,阵风型措施能否真正发挥应有的功效,还是一个值得思考的问题。

  首先从政策问题的性质看。运动式的方法,对于复杂的政策问题,只具备象征意义,而不具备有实质意义。环境保护涉及的领域广泛、目标群体众多,特别是各种有可能致污的企业从大到小不计其数,并且与权力关系密切。环保政策的执行困境在于某些企业唯利是图;在于一些地方政府唯经济政绩是求;在于个别企业倚仗自己是“纳税大户”而目无法纪;在于一些监管部门大搞猫鼠勾结;在于长期形成的经济发展观念、经济发展模式和管理办法。对于这么复杂的问题,只靠简单的运动式的重奖或者处罚,显然是不可能解决问题的。

  其次从政策自身来看,政策的社会认同,不仅是认知层次,更重要的是利益认同。环境保护政策应该说已经得到了普遍的认同,应该执行起来比较顺利。但是,环境政策一旦进入实践层次,其结果就可能因为利益问题而受到阻碍。重奖和重罚,往往只涉及少部分人的利益改变,而且只是非常短期进行了利益改变,让一部分人与环境保护政策利益上正相关,让另一部分人与环境保护政策在利益上负相关,但这种改变具有的不确定性和短期性的特点,可能对环境保护政策只具有象征性的影响,而不具有持久影响。

  从这两个案例来看,重奖和重罚都是在强大的压力下不得已而为之的环保政策执行措施:山西省重奖是在“全国大气污染或空气质量考核”中丢脸了——省内11个重点城市环境空气无一达标——的情况下采取的。江苏重罚是在中央电视台新闻频道播出《无锡蓝藻重灾未除,企业排污不断》的情况下采取的。运动式的重奖和重罚,声势大,可以有新闻效应,给社会舆论一个交代,但是若缺少根本性的治污责任经济补偿制度,没有建立起排污的责任追究机制,甚至也没有建立起污染即时查究制度,光靠运动式的治理,靠行政命令式的单方推动,要根治当地的污染痼弊,显然勉为其难。一旦运动过后,污染必然故态复萌,甚至变本加厉。所以,政策执行如何具有连贯性和经常性,而少一些运动性,是一个值得思考的问题。

  第三,从政策资源的支撑看,复杂问题的政策执行需要资金、机构以及高素质人员和信息基础。山西重奖和无锡惩罚官员,依赖的资源是有限的。山西依赖的是政府收取的排污费,无锡依靠的主要是政府、纪委、监察部门的领导重视。这两项资源实际上都不可持续。一旦污染得到良好的治理,排污费就会枯竭。领导的重视,在快速变化的社会,是不可持续的,领导的时间和注意力资源有限,而除了环境问题之外,还有很多问题需要他们去关心和重视。这些资源总量上有限,可持续性有限,其结果只能支撑运动式的短期政策执行。但环境保护政策需要打持久战。

  第四,从执行人的利益导向看,良好的政策执行需要公共利益与私人利益兼容;相互激励,而不是相互冲突。环境领域的利益结构错综复杂,关键是要理顺其利益结构。现在的关键是破坏环境的地方政府、企业和个人往往有利可图,但因环境破坏而受到损害的人却无利可图。这需要重新设计政策,让有利可图的人不去破坏环境,让受到损害的人不仅能够得到赔偿,而且能够得到超额赔偿。这样,保护环境的政策执行就会有强有力的动力基础。与此相比,运动式的重奖和重罚,实际上扭曲了激励和约束结构,把环境保护当作是少数官员个人的事情,这显然削弱了保护环境政策的利益结构基础,使得环境保护政策难以得到广泛的利益支持。

  当然,这些政策实施要产生实际效应还需要一个过程。但从上文的理论分析来看,无论是重奖还是重罚,对环境保护政策的执行都起不了多大作用。我们完全可以拭目以待。

  这两个案例给我们教训是,环保政策要顺利执行,必须进行全面考虑,而不应仅仅考虑政策执行的排场和表面上的轰动效果。其核心是要建立适当的制度安排,理顺环境保护领域的利益结构,让损害者受罚,让受害者得到赔偿。在此,政府的主要角色不是去处罚政府官员,也不是去奖励政府官员,而是提供一个制度平台,让受害者能够得到行政和法律的救济,让损害者受到行政和法律的处罚。在这样的一个平台里,政府、企业和个人都是平等的主体,谁都可以启动环境问责,谁都可能因为破坏环境或者保护环境不力受到处罚。

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