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传国务院拟组建运输部 缓解铁路体制改革阻力
2008年1月3日 06:52
来源:中国经济时报 选稿:龚萌欣
  东方网1月3日消息:回眸过去一年的中国铁路发展,“提速”无疑成为贯穿2007年的关键词:铁路第六次大提速正式实施,有的铁路干线火车时速达250公里;铁路基建投资完成年初预计的2560亿元毫无悬念……而且,2007年岁末,京沪高速铁路股份有限公司的成立,预示初期运营时速达300公里的京沪高速铁路将进入全面实施阶段。

  种种迹象让人欢欣鼓舞,但如果就此认为铁路已超然于体制困境为时尚早。对于期待铁路改革出现体制性突破的人们来讲,2008年显得尤为重要。

  铁路改革与发展是一个系统工程,包括了铁路改革重组框架、铁路生产运营、铁路减员增效,甚至要精确到具体人头和具体数字这样枯燥而乏味的工作上,这也是世界上其他国家铁路改革都历时很久,且有大量法律法规加以保障的重要原因。

  假如我国铁路仅仅停留在对西方科技的吸收层面,而缺乏制度层面的激荡与提升,政府
边界和市场边界没有得到清晰界定,行政治理和市场治理没有较好的协调,那么,铁路产业的前景实在不容乐观。

  中国铁路存在的问题是多层次的,国退民进的盲目、交易规则的缺失、利益集团的强大,都使铁路改革与发展不可避免地涂上了一层凝重的灰色。进入攻坚阶段的铁路改革,考验的绝不仅仅是智慧。在其他产业的改革可以和风细雨的时候,铁路必须站在风口浪尖上;在其他产业可以增量改革的时候,铁路改革没有局部试点的余地;在其他产业可以放心大胆追逐利润的时候,中国铁路依然要承担公益性责任。

  我们必须看到,铁路改革的停滞使其成为中国“最后的改革者”,而铁路部门却片面地认为,垄断特性是其自然属性而已,因而改革起来步履蹒跚。

  在投资机制上,投融资主体是铁道部。这本身就已经不符合市场经济投融资主体的属性要求。在这种体制下,对于铁路运输基层单位来说,投资是上级的,利益是本部门的。造成业务主管部门和基层单位进行经营决策时,均从局部利益出发。结果是生产要素分散,设备利用率低下,造成社会资源的巨大浪费。

  铁路运输企业的收入不是市场服务的真实体现。首先,铁路企业无权决定和调整运输服务的价格,其次,全国铁路的运输收入是由铁道部统一掌管和清算的,只要铁道部改变一下对某个铁路局的清算系数,就可能对其收入产生巨大影响,甚至导致盈利和亏损的转变。所以,单独提某个铁路局的盈亏不存在实际的意义。

  事实上,在党的十七大报告中,胡锦涛总书记明确提出了“深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监管和社会监督”的要求。2007年12月初,在全国发展和改革工作会议上,对于垄断行业改革,国家发改委主任马凯指出,这些行业是国民经济的重要支柱,改革虽然取得了进展,但仍显滞后,必须加快垄断行业管理体制改革,2008年将研究制定铁路体制改革总体方案。

  中国铁路改革是中国经济体制改革的真实写照:改革已经进入深水区,产权配属和利益格局的重大调整已在所难免。问题是,我们现在最需要什么样的机制来推进中国铁路的改革与发展进程?

  构造真正的运输企业是铁路行业实现政企分开和引入竞争的前提,而能够在市场上提供完整运输产品则是企业重构成功与否的关键。如果不能做到这一点,长期存在的铁路企业生产指挥边界与经营边界冲突的矛盾就还会延续下去,由铁道部来负责行车指挥调度和统一财务分配的局面就不可能真正改变。铁路组织的设计思想和指导原则必须来一个根本性的转变,即从过去主要强调专业化分工为主,转变为面向市场需要和服务对象为基本原则,具体来说就是以提供尽可能完整的运输产品作为企业重组的出发点和最后检验标准。

  一般国企改革问题与铁路的特殊问题交织在一起,是造成铁路改革难度增加的主要原因。人们对铁路行业了解和认识上的一个个黑箱已经开始打开,下面需要做的就是从根本上纠正过去的“系统错误”,并重新构造铁路企业的组织结构。而如果改革的结果是在铁路行业中重组出能够提供完整运输产品的铁路运输企业,那么这个行业的企业效率和竞争局面,以及铁道部的政企分开和职能转变就都会很快出现真正根本性的变化。

  时下,铁路改革正处于深度攻坚阶段。然而,据媒体报道,国务院最近召开的深化行政管理体制改革联席会议上,拟定了国务院机构改革的试点计划,拟议成立运输部,将整合现在的交通部、铁道部、民航总局、邮政总局等部门,统管航空、公路、水运、铁路等所有交通运输系统。

  对于运输部门机构重组的脉络和进程,外界难窥堂奥。但令人担忧的是,以大部制为方向的行政体制改革能否使错综复杂的铁路体制改革走出阴霾;当然,如若运输部组建,铁路体制改革事权将不再为铁道部所掌控,可以缓解利益集团的阻隔,增强铁路体制改革的决心与动力。所以,从这个意义上,铁路体制改革或许在2008将有更多的期盼。

  站在2008年的起点,翘首期盼中国铁路改革能够显现历史性拐点。

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