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中国五年立法的价值取向:改革与民生成时代标签
2008年3月24日 10:27
来源:工人日报 选稿:张海盈
  据统计:十届全国人大及其常委会在过去的五年间,共制定了73件法律(包含宪法修正案、新制定的法律和修改的法律)。

  这份“成绩单”使中国现行有效的法律增加至230件左右,这足以构成“中国特色社会主义法律体系基本形成”的一个重要论据。但是,我们要深入理解十届全国人大五年立法的路径选择和价值取向,还须置身于更为广阔的时代语境。

  这五年,在人们的社会生活中,“非典”、“拆迁”、“上学难”、“看病贵”、“食品安全”、“小区维权”、“保护私产”、“社会公正”、“和谐社会”等成为社会关注的话题。与政治、经济、社会等各项改革同步推进的立法行动,以及对公民权利、民生问题的关怀,使得“改革”和“民生”这两个最鲜明的时代标签奠定了十届全国人大五年的立法基调。

  修改《宪法》:为改革提供法律保障

  一位名叫黄振沄
的北京老人,手持《宪法》文本,挡住了试图强行推倒其祖传院落的拆迁人员和推土机。

  这是发生在2004年4月的一幕,这幕场景其后被公共舆论和民间社会广泛关注。这位老人的勇气则来自当年刚刚完成的一次修宪行动,“保护私产”是此次修宪的最大亮点之一。

  2004年3月,十届全国人大第二次会议对现行《宪法》作了第4次修正。自七届人大以来,每隔五年左右全国人大都要修宪一次,改革推动修宪,而修宪又不断使改革进一步深化。随着“保障人权”、“保护私产”、“社会保障”、“征地补偿”等关键词汇的“入宪”,现代国家不可或缺的一些重要原则和道德价值融入了中国的宪政内核。

  此次修宪所确立的宪政思维,也为未来立法奠定了宪法性基础。此后《物权法》、《社会保险法》等重要法律的出现,其源头都可以追溯至此次修宪。而“保障人权”等宪政理念,更是融入了大批立法的条款肌理,使我国的法律不断完善。

  2006年8月诞生的《各级人民代表大会常务委员会监督法》,是《宪法》领域又一起标志性立法事件。

  《监督法》出台,梳理出现行《宪法》等相关法律已经确立的各种监督形式,致力于各项监督权的程序建设,以解决监督乏力、监督缺位、监督虚置等现实弊端,并在监督为民、监督公开、监督实效等方面着墨颇多。

  民生立法:与百姓利益同行

  在中国立法史上,也许没有一部法律如《物权法》这般,引发如此的关注。“物权”,从一个倍感陌生的词汇,到最近几年社会热议的流行语,其间跨越了多少世事沧桑。“风能进,雨能进,国王不能进”的西方传说与“有恒产者有恒心”的中国寓言激情撞击之时,人们创造财富的决心和信心被空前激发。因为《物权法》的诞生,财富不再羞于启齿,而是得到了法律的真诚祝福,这是足以改变中国文明史的一次深刻变迁。

  正因此,《物权法》在2007年3月获得通过后,赞誉纷涌而来,诸如“三十年改革成果总盘点”、“走向市场经济的里程碑”等等,都显得名至实归。一部《物权法》,让13亿人看到了国家的命运,更让百姓们读到了生活的权利。

  在《物权法》中,既有献给广大农民的土地承包经营权、宅基地使用权等富于“中国特色”的物权制度,也有将“定纷止争”的触角深入小区诸多矛盾,为城市业主提供维权利器的制度安排。而《物权法》对国家征收制度的精雕细琢,更是直面现实生活中危害公民财产权的非法征地、不公拆迁等现象……所有这些关怀民生的立法努力是《物权法》最最令人感动之处。

  这五年,除了《物权法》这样的鸿篇巨制,还有更多的立法让我们感受了其内在的价值取向。

  2006年修订的《义务教育法》、2007年出台的《就业促进法》,力图破解的是“上学贵”、“就业难”这两大困扰百姓已久的民生问题。而在2005年和2007年,《个人所得税法》在不到两年时间里两次修改,个税起征点从十多年不变的800元跃至2000元,让无数中低收入百姓感受到法律的温情。

  这五年,“非典”、禽流感以及食物安全事故,让我们付出了沉重的代价,也使百姓的生命健康纳入了立法者重点关注的视野。接踵而至的《放射性污染防治法》、《畜牧法》、《农产品质量安全法》等新法律,大幅修订的《传染病防治法》、《动物防疫法》,已经提交审议的《食品安全法(草案)》,一条保障公民生命健康权的法律链条已经渐趋成形。

  2007年6月,引起全社会关注的《劳动合同法》,为亿万劳动者实现体面劳动撑起了“保护伞”。

  在惠及全民的同时,法律也对特殊群体倾注了更多的关爱。《未成年人保护法》的修订,令“未成年人优先”成为不可动摇的社会共识和底线。而《妇女权益保障法》的修正,则使扩大女性政治参与、反性别歧视、反家庭暴力等理念成为制度化。仅仅将以往忌讳的“性骚扰”首次写入中国法律这一举措,就足以证明对女性权益的立法保护水平已前进到了何等程度。

  市场法则:为市场经济保驾护航

  2004年7月的一天,制作提琴的北京公民高彤彤向北京市商务局递交了一份备案申请。一周后,高彤彤获准自行将提琴销往国际市场,成为北京市第一个外贸个体户。

  高彤彤之所以领风气之先,乃是《对外贸易法》赋予其权利。2004年4月,《对外贸易法》实施了一次与世贸规则接轨的修法“手术”,“普通公民不得从事外贸活动”的禁区被突破,一个“个人外贸”的新时代开始为中国经济注入新鲜的活力,为蓬勃生长的市场经济打造一个更加开放、自由、公平的制度环境。

  2004年7月1日,以终结“审批经济”为一大主旨的《行政许可法》正式实施。是年8月,全国人大常委会修改了《公路法》、《公司法》、《证券法》、《票据法》、《拍卖法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《种子法》、《学位条例》等9部法律,创下历史之最。尽管每部法律只是微小的改动,但拆除的都是那些多头审批、重复管理的关卡,堪称对“公章旅行”、权力寻租等现象的一次大规模清理。

  回望这五年的市场法制建设,更加令人难忘的是两部孕育多年的法律。2006年8月出台的《企业破产法》,结束了老《破产法》长达20年的试验期,填补了市场法则体系中“退出法”与“再生法”的缺失。一年后的2007年8月,被誉为“经济宪法”的《反垄断法》呱呱落地,从司空见惯的“价格联盟”到各式各样的行政垄断,统统进入了法律“反对”之列。在中国的现实语境下,《反垄断法》能否捍卫“自由竞争”这一市场经济的灵魂,能否为普通百姓提供崭新的维权武器,人们对此充满了殷殷期望。

  值得记取的还有2007年3月出台的《企业所得税法》,随着内外资企业统一实施25%的税率,一个“公平税负”的时代就此开启。这固然是出于公平竞争所需,但谁又能否认,它实际上也在表达一种经济自信和制度自信呢?伴随着这样的自信,一个法治的、成熟的市场经济也在渐行渐近。

  司法公正:从个案推动制度完善

  司法不公、司法腐败现象的存在,使得制度重建已刻不容缓,“司法公正”因此成为最近五年最为鲜明的立法线索之一。

  2005年2月,随着全国人大常委会通过《关于司法鉴定管理问题的决定》,多头鉴定、重复鉴定、鉴定结论“打架”等乱象纳入立法整治视线,在种种改革措施中,最具亮色的莫过于司法鉴定机构从“机关化”全面转向“社会化”,这是与部门利益的一次勇敢分离,换取的则是全社会对司法鉴定的信心重建。

  《人民法院组织法》于2006年10月的修改,让死刑核准制度改革终于取得法律“通行证”,持续下放20多年的死刑核准权就此收回最高人民法院。而此次修法所承载的保护人权、程序正义、少杀慎杀等司法理念,更让人们看到了中国法治的历史性进步。

  一年过后的2007年10月,《民事诉讼法》、《律师法》连袂修改,前者着力破解的是“申诉难”、“执行难”两大司法顽症,后者则力图改善刑事辩护律师所遭遇的“会见难”、“阅卷难”、“取证难”等现实困境,其共同理想则是追求一个更加公正的司法环境。

  更富意味的是,为司法公正而谋划的诸多立法,都显现出了个案推动制度变迁的轨迹。透过这些立法动因,不难领悟到一种务实、智性的立法战略,即,以司法实践中的重大难题和矛盾焦点为切入点,籍由立法手段分兵突进,并不断激活更多层面、更深层次的司法改革,最终合纵连横,完成改革大业。这种步步为营的改革路径,意味着未来的国家立法还将继续担起那荣耀而艰难的历史使命———将司法改革进行到底。

  公权戒律:“控权”与“护权”并重

  数年前,最为典型的黑色笑话是曾在郑州市出现的“馒头办”,一个小小馒头的产销,都必须经过“馒头办”层层审批。而为了争夺审批权背后的“创收”效益,数家“馒头办”审批人员还在郑州闹市动了粗。

  而今,类似现象已在现实生活中大为收敛,这一切的变化要归功于2003年8月诞生的《行政许可法》。

  正是《行政许可法》,承担起了防范公权不当干预民权的历史重任,其中最具分量的立法策略是,《行政许可法》高度集中了行政许可的设定权,除了全国人大及其常委会、有立法权的地方人大及其常委会,以及中央和省级人民政府在法定条件下可以设定行政许可外,包括中央各部委在内的其他国家机关一律不得有行政许可设定权。这是行政权力的一次自我革命,它意味着“滥审批”、“乱审批”现象,从此在制度源头被彻底堵死。

  从法制进程观察,《行政许可法》亦是中国行政程序法制建设的关键一环。此前,启动“民告官”的《行政诉讼法》于1989年初试啼声,遏制“乱处罚”的《行政处罚法》于1996年出世,《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》等等也不断加入约束行政权的立法阵营。而在《行政许可法》之后,《行政强制法(草案)》已在立法机关接受了两次审议,《行政收费法》亦在孕育之中……经历20多年的立法努力后,“控权”行政法的一条龙建设已近尾声,一个完善的“法治政府”制度平台不再遥不可及。

  现代法治理念所引领的行政法,说到底是一门平衡公权和民权的艺术,即如何在授予行政机关必要权力的同时,约束权力的行使,并保护公民的合法权益。这种“控权”与“护权”并重的立法精神,贯穿于《行政许可法》的立法宗旨,也是最近五年行政法所秉持的基本立场。

  2003年6月出台的《居民身份证法》,全面扩大了发证范围,进而开启了一个“人人有权持权”的公平时代。这表明,身份证制度不再仅仅被视为一种管制手段,而是开始转变为公民身份的确认、公民权益的载体,“管理”与“服务”并重的制度功能就此发端。而该法对警察查验证件等权力的严格限制,更是直指现实生活中“乱查”、“乱扣”身份证等侵权现象,清晰可见从“保障社会稳定”到“保护公民权益”的思维变迁。

  2005年8月问世的《治安管理处罚法》,虽然为适应治安形势扩大了警察权限,但也设置了保护民权的基本底线。而在审议过程中新增加的“执法监督”一章,诸多滥用警察权的行为都被纳入制裁之列,并且须向受害公民承担赔偿责任。

  这五年,由法律语言描绘的民生图景和权利宣言纷至沓来,如此贴近百姓的平凡人生和日常生活,它让中国百姓真切地感受到——法乃善良公正之术。

  十届全国人大及其常委会五年立法一览

  2003年3月至2007年年底,十届全国人大及其常委会的新制定或修改的73件法律,按年份列举如下:

  2003年:

  《居民身份证法》、《港口法》、《放射性污染防治法》、《行政许可法》、《道路交通安全法》、《证券投资基金法》,《银行业监督管理法》、《中国人民银行法修正案》、《商业银行法修正案》。

  2004年:

  《宪法修正案》、《对外贸易法修订案》、《农业机械化促进法》、《传染病防治法修订案》、《电子签名法》、《公路法修正案》、《公司法修正案》、《证券法修正案》、《票据法修正案》、《拍卖法修正案》、《野生动物保护法修正案》、《渔业法修正案》、《种子法修正案》、《学位条例修正案》、《土地管理法修正案》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法修正案》、《固体废物污染环境防治法修订案》。

  2005年:

  《刑法修正案(五)》、《可再生能源法》、《反分裂国家法》、《公务员法》、《治安管理处罚法》、《公证法》、《妇女权益保障法修正案》、《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》、《公司法修订案》、《证券法修订案》、《个人所得税法修正案》(个税起征点上调至1600元)、《畜牧法》、全国人大常委会关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。

  2006年:

  《审计法修正案》、《农产品质量安全法》、《护照法》、《刑法修正案(六)》、《义务教育法修订案》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《企业破产法》、《合伙企业法修订案》、《反洗钱法》、《农民专业合作社法》、《银行业监督管理法修正案》、《人民法院组织法修正案》、《未成年人保护法修订案》。

  2007年:

  《物权法》、《企业所得税法》、《劳动合同法》、《个人所得税法修正案》(征收利息税的相关权力授予国务院)、《反垄断法》、《突发事件应对法》、《就业促进法》、《动物防疫法修订案》、《城市房地产管理法修正案》、《城乡规划法》、《民事诉讼法修正案》、《律师法修订案》、《节约能源法修订案》、《劳动争议调解仲裁法》、《科学技术进步法修订案》、《禁毒法》、《道路交通安全法修正案》、《国境卫生检疫法修正案》、《文物保护法修正案》、《个人所得税法修正案》(个税起征点上调至2000元)。

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