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新版国务院工作规则释放出怎样的信号
2008年4月7日 14:21
来源:法制日报 作者:李立 选稿:张海盈
  近日公布的最新版《国务院工作规则》,有3项制度是以前没有提过的。6日,不少法学专家仔细对比以前的《国务院工作规则》后向记者透露了这一信息。

  专家提到的3项制度是:促进基本公共服务均等化、行政法规实施后要进行后评估、推行行政问责制度和绩效管理制度。

  此外,专家们认为,最新版《国务院工作规则》亮点颇多。比如,新规则明确了“建设服务政府”的目标、国务院基本工作准则由3项扩至5项、强化决策的民主参与尤其是基层群众的参与等。

  “国务院及各部门必须在领导作风、思想作风、工作作风方面有一个大的转变。”国务院总理温家宝说。基于这样的理念,新一届国务院第一次全体会议通过了
最新版的《国务院工作规则》,而这已经是2003年以来对这一规则的第3次修改了。

  “新规则明确提出要努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府,而且全部内容都高调服务于这一目标。这体现了新一届政府的决心与魄力。”中国政法大学法学院院长薛刚凌认为。

  中国政法大学法学专家刘飞注意到,新规则扩大了适用范围,不仅确定适用对象为国务院组成人员和国务院各部门,同时明确,国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。“新加上的这些机构虽然形式上与国务院各部门有所区别,但实际上也承担了较多的行政职权,在公共管理中扮演着重要角色,明确将之列入规则的适用范围,是一种务实之举。”

  而更多的法学专家告诉记者,新规则的亮点颇多。

  这些亮点释放出什么样的新信号?政府高官行使职权将有什么样的新要求?专家们向记者一一进行了解读。

  公共服务更追求公平

  据了解,最新版《国务院工作规则》脱胎于2004年版。“尽管2004年版有9处提到‘服务’一词,但在总则中明确提到‘服务政府’理念,这还是首次。”刘飞说。

  新《国务院工作规则》充分体现了党的十七大精神。这是接受记者采访的学者们的普遍看法。

  令学者们一致称道的是,对于如何打造服务政府,新规则在“全面履行政府职能”一章中,首次鲜明提出“促进基本公共服务均等化”。

  薛刚凌说:“这是一个高要求,它强调政府服务的公平性。追求公平的均衡发展,从宪法意义上讲,就是追求平等权的实现。”

  专家们将规则前后的变化进行了对比:

  2004年版规则第十六条这样规定:强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系,努力提供公共产品和服务,推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。

  最新版规则第十五条则精简为:强化公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。

  “相比较而言,2004年的规则更注重效率,强调通过市场化等手段来提高公共服务效益,而没有提及公平。”北京大学法学院的蔡乐渭对记者说。

  “点出公共服务均等化问题,无疑更加准确地抓住了现存问题的焦点。”刘飞说,由于我国各地基本情况差别比较大,如何促进基本公共服务均等化,实际上是政府面临的重大困难之一。

  据介绍,当前,我国基本公共服务的非均等化问题比较突出,广泛存在于东西部之间、城乡之间、不同群体之间,在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务领域,差距越拉越大。

  据全国第三次卫生服务调查资料显示,我国应就诊而未就诊的居民中38%是困难户,应住院而未住院的居民中70%是困难户。大量城乡困难户患病后因无力负担医疗费用而放弃治疗,或因就医看病而负债累累,因病致贫返贫,已成为突出的民生问题。

  事实上,没有一个人会反对追求更多的社会公平,但没有一个人能肯定到底如何去追求它。问题之复杂,已经证明靠市场力量去解决诸如收入不均、照顾低收入者等社会问题,无异于缘木求鱼,要满足公共服务的社会需要,必须运用政府的力量。

  “实行基本公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义,它是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。”刘飞说。

  不过,在追求“公平”这个目标时,如何能够拿出公平的服务标准,正确评估某一项政策是否能导致更多的公平,实非易事。“政府还面临着巨大的考验”,有关人士认为。

  政务公开成新添准则

  比较修改前后,国务院的基本工作准则由3项扩至5项。

  最新版规则明确,实行科学民主决策、坚持依法行政、推进政务公开、健全监督制度、加强廉政建设为国务院工作准则,这在原来三项基本准则的基础上,增加了“推进政务公开、加强廉政建设”两项。

  关于政务公开,原先只有一句话,即“国务院及各部门要实行政务公开”,现在则变成“推进政务公开”专章。此举也被专家们普遍认为,是与将于今年5月1日起实施的政府信息公开条例相衔接,体现“以公开为原则,以不公开为例外”的原则。

  新旧规则对比,政务公开的进步明显可见。

  2004年版规则规定,国务院全体会议和国务院常务会议“讨论决定的事项,宜于公开的,应及时报道”;最新版规则则变成“除需要保密的外,应及时公布”。

  “显然,最新版规则对公开的范围作了更为扩大的解释。”刘飞说,比如,新规则要求,应拓展政务公开的领域和内容,增强行政收费、公务消费、政府重大投资工程预决算等财政管理领域的透明度,推动教育、医疗、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等公共企业事业单位办事公开;继续推进电子政务建设。

  薛刚凌认为,新规则要求健全政府信息发布制度,完善各类公开办事制度并及时向社会广而告之等等这些做法很好,因为“靠制度比靠理念、口号规范政务公开来得扎实”。

  据悉,国务院及各部门普遍视政务公开为“民心工程”,都在积极备战政府信息公开条例实施前的准备工作。

  民主参与放在决策前

  有学者认为,决策错误比贪污更可怕,而决策延误与决策错误一样可怕。

  正确决策是做好工作的前提。最新版《国务院工作规则》更加明确:涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,要向社会公开征求意见,必要时应举行听证会。

  新规则第十九条规定:国务院在做出重大决策前,根据需要通过多种形式,直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。“其中,听取‘基层群众’意见在此前的规则中没有点明,此次点明的目的在于加强决策前的民主参与。”刘飞说。

  记者了解到,从上马大飞机项目到城际高速铁路建设,从出台法规政策到应急管理升级,近年来,国务院及其各部门进一步完善了群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,凡是关系国计民生的重大决策,凡是涉及人民群众切身利益的重要事项,都认真听取社会各界的意见。各地方各部门探索科学决策、民主决策新机制的积极性也空前高涨。

  目前,全国出台了不少规范行政决策的专门规定,明确了行政决策的权限和程序,建立了重大事项集体决策制度、专家咨询论证制度和听取民意制度、行政决策听证制度。不少部门和地方还建立健全了决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制度,坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。

  老百姓曾经熟悉的行政干部“决策前拍脑袋,决策中拍胸脯,出了问题拍屁股”的“三拍”决策方式,正在淡出人们的视线。

  薛刚凌告诉记者,在新《国务院工作规则》“实行科学民主决策”一章中,明确“国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项,都必须经过深入调查研究,并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证”这点,也相当重要。她说:“应当重视必要性、可行性和合法性的综合研究。我们现在的一些研究思路,有的还在沿用计划经济时代的分割思维,决策问题需要综合研究,哪一方面欠缺都不行。”

  政府立法力求程序完善

  2003年以来,抓依法行政一直是政府的一项重大工作。2003年3月,国务院修订《国务院工作规则》时,把坚持依法行政列为国务院当时的三项基本工作准则之一。

  “最新版规则,在依法行政中增加了一些新内容。”一位参与过此次《国务院工作规则》修改的专家说。

  比如,规定国务院及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力;拟订和制定与群众利益密切相关的法律草案和行政法规,原则上都要公布草案,向社会征求意见;行政法规实施后要进行后评估,发现问题,及时完善;各部门制定规章和其他规范性文件……涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项,应当事先请示国务院;部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准。

  事实上,自2008年起,除涉及国家秘密、国家安全的外,我国行政法规草案原则上都已经上网公开向社会征求意见。今年以来,已有《城市商业网点条例》等十几个条例,实行网上公开征求意见。“涉及与群众利益密切相关的立法草案,我们还将专门在相关报纸上公开,增加公开形式。”国务院法制办一位官员说。

  据介绍,我国立法草案向社会公开征求意见的力度近年来不断加强。仅在2007年,就有科学进步法、职工带薪年休假条例等11部法律、行政法规草案,向社会公开征求意见,得到了社会各界的广泛响应。

  “此次国务院工作规则修改,强调政府立法过程的民主参与,强调立法后评估的跟进,强调重要规章及规范性文件的事前审批,这是政府立法追求程序完善的表现。”一位专家评价说。

  据悉,自2006年起,国务院法制办已展开行政法规立法后评估试点。立法后评估通俗讲就是“立法回头看”,它区别于执法检查,关注的是立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。通过对这些问题的评估,能够比较全面、准确地把握行政法规的实际运行状况,为行政法规进行必要的修改、补充或废止提供客观依据。

  衡量政府立法质量的高低,最终要看制定的法规能不能解决实际问题,人民群众拥不拥护。而对立法进行后评估,就是检验政府立法质量的一项重要措施。

  华东政法大学博士生导师丁伟教授认为,立法后评估的提出,不仅是根据实际情况对立法的再次校正,更是立法工作者自我解剖、自我检查、自我监督、自我完善的过程,需要立法者具有敢于直面矛盾的宽广胸怀。这一自我纠错机制的科学化、常态化,必将在具有立法权的行政机关内部形成检测政府立法的合法性、合理性、针对性、可操作性的“安全阀”。

  强力推行行政问责制

  实行行政问责是近年来社会呼吁的焦点。记者发现,新规则增加了一条:国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。

  据了解,我国的官员问责制启动于2003年“非典”期间。包括当时的卫生部部长和北京市市长两名省部级高官在内的上千名官员,因隐瞒疫情或防治不力而被问责。“非典”过后,从中央到地方开始加快推进问责制的制度化。2004年2月,在北京市密云踩踏事故和吉林省吉林市中百商厦特大火灾中,又有一批官员因失职而丢官。

  2004年4月,国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定:行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。

  2004年7月,《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》出台。这部全国最早的问责办法,针对部门和区县行政首长履职不力、施政不佳、执行不力、行政不作为、滥用职权等18种情形,规定了取消当年评先评优资格、诫勉、通报批评、书面检查、公开道歉、停职反省、劝其引咎辞职等7种问责形式。

  据了解,截至2007年6月,重庆市共实施问责50例,追责领导干部94人,轻则诫勉,重至责令辞职。行政首长问责制实施以来,区长县长们普遍感到压力很大。

  重庆市副市长周慕冰说,把行政首长的职务责任量化定型上升到制度层面,有利于依法治权、依法治官。从全国统计数据看,重庆行政机关在行政诉讼中,胜诉率高于全国平均水平两个百分点,同时败诉率低于全国平均水平两个百分点,市民对违法行政行为的投诉和复议申请也呈逐年下降趋势。

  在前不久召开的新一届国务院第一次廉政工作会议上,温家宝强调,加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的,要依法严肃追究责任。

  高度强调廉政自律

  “权力过于集中而又得不到有效监督,是各种腐败现象产生蔓延的重要原因。必须把加强监督制约权力的制度建设摆在突出位置。这是从源头上防治腐败的重要保证。”在新一届国务院第一次廉政工作会议上,温家宝强调,惩治腐败要一手抓制度建设,防患于未然;一手抓查办违法违纪案件,决不手软。

  据了解,最新版《国务院工作规则》将有关廉政的内容组成新的一章,成为国务院五大基本工作准则之一。

  “尽管新旧版本内容上没有什么大的变化,但最新版规则设专章规定‘加强廉政建设’,提出包括从严治政、严格执行财经纪律、廉洁从政等工作作风方面的要求,无疑强调了加强廉政建设的分量。”刘飞说。

  新规则的“纪律和作风”一章,同样反映出国务院新的施政理念。其中的“新面孔”颇为引人注目:

  如,第四十九条规定:国务院组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。

  第五十一条规定:国务院各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息,要经过严格审定,重大情况要及时向国务院报告。

  第五十二条规定:国务院组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律,严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等,坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

  针对一些地方的迎送之风,新规则第五十四条规定,国务院领导同志要深入基层,调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层要轻车简从,减少陪同,简化接待;不要地方负责人到机场、车站、码头及辖区分界处迎送。

  有评论人士认为:政府要真正落实为民服务的宗旨,树立民本位的工作作风,必须本着简朴、简便、效能的原则,减少过重的繁文缛节,减少由此造成的人财物的浪费,这样才能革除包括奢侈浪费等百姓痛恨的作风,拉近和百姓间的距离。新规则明确这一点,说明国务院领导的身体力行,率先垂范。

  此外,新规则还严格规定了国务院高级干部的请假和报告程序。新规则最后一条说,国务院组成人员要严格执行请销假制度。副总理、国务委员、秘书长离京出访、出差和休养,应事先报告总理,由国务院办公厅通报国务院其他领导同志。各部门主要负责人离京外出,应事先向国务院办公厅报告,由国务院办公厅向国务院领导同志报告。

  根据这一规则,国务院领导同志不能出席国务院全体会议或国务院常务会议,须向总理请假。国务院全体会议其他组成人员或国务院常务会议列席人员请假,由国务院办公厅汇总后向总理报告。

  “严格的纪律要求,旨在强调政令统一、畅通。”一些专家认为。

  蔡乐渭说,自律要求很有必要。在中国的行政传统之下,素有“上行下效”一说,下级眼睛都盯着上级看,上级做得好了,到位了,下级自然就会加强自律。

  刘飞说,严肃高官工作纪律与作风,确实有表率作用。不过,作为政府的内部行为规则,国务院工作规则中比较明确具体地对国务院组成人员作出一些自律性的规定虽经公诸于众,但从其性质上而言毕竟属于内部行政规定,因此不可片面夸大其意义。

  记者手记

  新旧《国务院工作规则》的变化,是对形势发展的一种回应,反映了不断进步的过程。

  经过几年的时间,我国的政治经济形势有了新的发展与变化:市场经济体制更加完善,经济实力更加强大,政治体制改革逐步推进,同时出现了利益多样化、利益主体多元化的态势等等。这些新形势的要求与规则的新亮点基本上可以说是相对应的:如利益多元化要求经济的协调发展,要求增强大局观念;政治体制改革的推进要求加强政务公开建设、廉政建设,建立问责制,加强公众对行政过程的参与;经济实力的强大要求更加注重公平等。

  新规则的新亮点表明了新一届政府全面履行政府职能,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的决心,同时也表明了新一届政府努力使全体国民都能分享改革成果的决心。

  这些亮点,是贯彻党的十七大精神的体现,是基于2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》以及总结上一届政府5年的工作经验形成的。

  从2004年《国务院工作规则》颁布到2008年《国务院工作规则》的修正,我们可以看出国务院自身为“建设法治政府”所作出的努力。这些新内容表明了新一届政府继续稳步推进社会主义民主法制建设,始终重视政府自身改革和建设的决心。

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