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海南风云二十年
2008年4月28日 17:29
来源:《瞭望》新闻周刊 作者:王健君 选稿:张海盈

  4月13日,对850万海南人而言,是一个值得铭记的历史时刻。

  20年前的这一天,七届全国人大正式通过了海南岛建省和经济特区的议案,此后有了波澜壮阔的“十万人才下海南”;20年后的今天,海南已经从一个封闭和半封闭的边陲岛屿转变为富有改革创新精神的开放型经济特区,转变为总体小康、令世人瞩目的“旅游天堂”……改革风云际会下巨变的这20年,海南终于实践了中国改革开放总设计师邓小平的那句话,“海南岛好好发展起来,是很了不起的!”

  “没有改革开放,就没有海南。”采访中,对于过去20年间改革和创业的艰辛,海南省省长罗保铭告诉《瞭望》新闻周刊,“建省办特区以来,海南做了艰苦的探索和不懈的努力,从‘小政府、大社会’的行政改革到‘一脚油门走到底’的燃油附加费改革,从让外商成片开发洋浦的创举到洋浦保税港区的设立,从‘一省两地’产业发展战略的确立到‘大企
业进入、大项目带动’战略的实施,等等,都无可争议地表明,海南不断以自己的探索与超越,来回答海南建设一个什么样的经济特区、怎么样建设经济特区这个重大命题。”

  作为中国最大的经济特区,海南20年间既有成功之处,也的确走过一些令人惋惜的弯路。现在,站在新的历史起点上,如何创造条件和可能重新站上中国改革开放“排头兵”位置,已经成为海南建省办经济特区二十周岁纪念日最值得总结和思考的新命题。

  海南省委党校副校长廖逊接受《瞭望》新闻周刊采访时,以一个海南二十年发展亲历者的身份,直言不讳地指出,“我认为,是否自觉地充当全国改革开放试验区,是决定未来海南重新成为全国瞩目的改革前沿,还是被‘边缘化’的关键。”

  改革“排头兵”的贡献

  海南无论是人口还是经济总量,占全国比重都甚小,二十年来对国家最大的贡献就是进行了一系列超前改革。作为海南“小政府、大社会”体制的主要设计者之一,廖逊介绍说,1988年海南提出“社会主义市场经济”的改革方向,倡导“多种经济平等竞争”,率先建立精干高效的行政机构,探索“小政府、大社会”,实行省直管市县的管理体制。

  1993年之后,海南又在全国率先实行“公司法人注册登记制度改革”、“税收征管制度改革”、“土地使用权出让招标分配改革”、“社会保障制度改革”、推行“燃油附加费制度”和针对审批制度的“海口三制改革(直接办理制、窗口服务制、社会服务承诺制)”。2004年取消了农业特产税,2005年提前一年取消了农业税,2006年又率先实行农村中小学生的“两免一补”……所有这些都直接为国家的相应改革,创造了宝贵经验。

  廖逊特别指出,更具导向性的经验还在于,海南在1993年最先“发明”了改革与立法相结合,直接以立法的形式促进改革,即“先立规矩后办事”,“在相当长一段时间内,这并不为人所理解,但是现在人们逐渐认识到,这是我们国家从人治走向法治一个不可逾越的历史阶段。”

  而且,这种改革“排头兵”的角色,在廖逊看来,一定程度上拜海南的“先天优势”所赐。海南作为省级经济特区,享有特区立法权,区情又酷似中国国情:既有相对发达的沿海地区,又有相对落后贫困的内陆山区;既有城市,又有农村;既有汉族地区,又有少数民族地区;既有水源地山区,又有江河中下游平原……

  因而,在人与人之间存在城乡、地区、民族、社会阶层和利益集团之间错综复杂的社会矛盾,又在人与自然之间存在着复杂矛盾。“与其他特区相比,任何改革措施,也许在海南行得通,才会对全国具有指导性意义。建省、办经济特区最初十年,我们曾经充分利用了这个特殊的战略地位。”廖逊说。

  近些年来,有关海南“边缘化”的议论时有出现。对此,廖逊觉得不奇怪,“海南地处祖国边陲,原本就是广东省内最贫困最落后的地区。如果不解放思想,不敢充当改革开放‘排头兵’,自然就要回到边缘。”回顾20年海南与全国大局的关系,他的结论是,海南什么时候大胆闯、大胆试,自觉承当全国改革开放试验区,就能够引起中央重视、全国支持和经济社会高速发展;什么时候思想不解放、循规蹈矩、不敢触犯既得利益和部门利益,失去“特”字和“排头兵”位置,就会陷入“边缘化”。

  风雨“起落”间

  二十年来,身处改革开放前沿,海南发展中经历的坎坷与这个结论无不相关。作为海南改革决策的主要“智囊”之一,廖逊为本刊记者回顾了海南发展经历的“繁荣-萧条-再繁荣”的风雨历程。

  如果说改革开放最初的八九年,海南只是作为一个普通省份中的贫困落后地区与全国同步发展,那么1988年建省、办经济特区则使海南一下子跃入改革开放最前沿。但不能不承认,由此带来的最初繁荣基本上是政策性繁荣。

  廖逊指出,海南幸运地赶上了上世纪80年代后期“轻徭薄赋、藏富于民”的政策和经济特区优惠政策的“末班车”。在1988年国务院24、26号文件中所给予海南的一系列特殊优惠政策中,含金量最大的是外贸出口优惠。

  当时全国大都实行严厉的外贸管制,惟有到少数经济特区办出口才能赚到外汇。为了分享这项政策优惠,全国客商冠盖云集,不仅直接带动了海南的外贸出口,而且带动了商务旅游、餐饮娱乐等第三产业。于是,外贸繁荣带来了旅游业、金融业和房地产业的红火。这四个产业出人意料地成为海南建省、办经济特区之后的先行发展产业。

  “只是时运不济,仅仅赶上个结尾,完全凭借经济特区的政策优惠,获得了最初六年的繁荣。”廖逊认为,转折点发生在1994年。由于国际经济环境急剧变化,加上国家财政压力,中央调整向地方放权让利,转而向中央集中财力。政策倾斜导向也随之转变,整个对外开放全面扩大,使原先惟经济特区享有的外贸政策,变成了全国普惠政策。

  他回忆,1994年分税制改革对海南本来影响不大,但是与之同时进行的外贸体制改革,使特区优越的对外出口政策普惠化,却实实在在“重创”了海南。对于深圳等特区,这种转变尚可承受,对海南这个落后贫困、农村人口众多,又刚刚建立不久的大特区却影响很大。加上全国对外开放重点转向浦东和海南自身发生泡沫经济等因素,海南从红火转向萧条,重新回到经济欠发达地区之列,苦苦挣扎了几乎十年。

  对这个萧条期,廖逊颇多感慨。他认为,1994年开始时,海南还推出了有创意的改革措施,因而继续保持着改革开放试验区的战略制高点。比如,1995年全省当时实际利用外资15亿美元,就达到了迄今为止空前绝后的高度,而2007年海南的这个数据也不过11.25亿美元。

  他认为,遗憾的是,进入1998年后,海南决策人士在改革和立法上缺乏积极主动,一度放弃了改革前沿的战略地位,随大流走上了追求GDP的道路。为了追求GDP的“高增长”,不惜推行拔苗助长的“县市大排队”和“末位淘汰制”政策。

  这种急于求成的心理使海南原本不乐观的形势更为严峻。特别是投资环境变化,国内外投资者对海南裹足不前,一连多年实际利用外资徘徊在4亿~5亿美元之间。而且,随着全国改革开放进程加快,海南的体制特色也逐渐丧失,越来越难符“改革开放超前实验区”的名号。

   奋起直追

  这个背景下,海南开始深刻反思过去成功和失误的经验。在海南的采访中,无论是对话省委领导,还是与三亚市、洋浦开发区或者五指山市等市县的干部群众交流,本刊记者都感受到海南人对未来发展的认识和思考,正在走向前所未有的深度。

  廖逊总结说,海南的命运与祖国大陆休戚相关,国家的宏观经济形势越好,对海南发展越有利。国家财力越强大,越能加强在南中国海战略凸起部位——海南岛的全面建设,海洋主权也越容易得到实现;大陆的基础设施越完备,越有利于海南产品销往全国各地,同时也有利于全国游客来海南;国内人民的物质财富越多、生活水平越高,消费质量要求就越高,也越有利于海南以最小的生态代价换取最大的经济收益。

  而且,只有背靠大陆,才能面向世界。廖逊分析,“我们与大陆靠得越紧,在世界各地的身价也就越高,因为中国市场是21世纪世界上最大的新兴大市场。我们曾经期望与内地经济脱钩,与外部世界经济挂钩,很大程度上是出于对中国经济发展的低估。在背靠大陆的过程中,不断提高我们的竞争能力,才有条件去纵横国际市场。”

  至于海南的对外开放,他认为是以体制改革为前提的,“因为开放到什么程度,取决于自身体制改革到什么程度。假如建省、办经济特区之初,我们不提‘多种经济成分平等竞争’,不大幅精简行政机构和行政人员,就不会有早期的经济繁荣。”可见,海南的进一步开放,仍然取决于体制改革的程度。

  特别是,在科学发展观的指导下,海南干部群众深化了对经济发展和生态建设关系的理解。当今世界最和谐的社会、人与自然最和谐的国家地区,无一不是经济发达的国家地区。非洲和拉美许多生态极其优越的地区,也无一做到人与自然的和谐。在廖逊看来,海南的社会和谐和生态建设也同样取决于经济发展,“我们不能牺牲生态环境去发展经济,但是如果经济发展不起来,就永远改善不了生态环境。”

  在此基础上,他指出工业化是不可逾越的历史发展阶段,工业文明同样不可逾越。威廉托夫勒所谓“卫星+锄头”的现代化道路,迄今没有被任何国家的实践证明。在海南这样一个拥有近850万人口的海岛省份,尤其是在全面废除农业税而以旅游为龙头的第三产业尚未崛起的时刻,工业在相当长时间内,都是无法替代的主导产业。而且,工业化不仅创造物质财富,而且创造精神文明。比如,节俭创业、爱惜时间、讲究效率、严守纪律,都是海南不能不补的工业文明课。

  正是在这种思想和观念的深入过程中,十六大以来的海南决策层深化发展思路,通过逐步盘活房地产,摘掉了“投资高风险地区”的“帽子”,全面改善投资环境。在“一省两地(新兴工业省、热带高效农业基地和旅游度假胜地)”的战略规划基础上,实施“大企业进入、大项目带动”的战略目标,尤其是以2006年洋浦炼化项目为标志,迎来了海南经济社会发展的再度繁荣。

  2006年,全省GDP突破1000亿元,地方财政收入突破100亿元大关。2007年,西环铁路全线通车、东环铁路开工建设、中国新航天城落户文昌、国家批准洋浦设立保税港区、海南国际旅游岛建设可行性报告上报国务院等重大项目亮点,为国内外瞩目,也使海南进入建省以来最好的时期。

  有不少观察人士把海南此次繁荣归功于“大企业进入、大项目带动”的战略,廖逊不太同意。他分析说,经过长达十年的艰苦努力,林立于海口、三亚街头的“烂尾楼”终于盘活,“投资高风险地区”的“帽子”随之摘掉,海南才有希望从国内外金融机构获得资金。此时,银行监管制度日臻完善,政府已不能举债,大宗贷款非资信高的大企业、大项目不可,才有了上述战略选择。所以,归根结底,改善投资环境才是海南再次繁荣之源。

  因此,这次繁荣是健康的繁荣,不是转移财富,而是创造财富。无论是新兴工业、热带高效农业,还是以休闲旅游为支撑的旅游房地产业,都既不“炒作”也不“倒卖”,实实在在为国家宏观经济拾遗补缺,符合国家产业政策要求。

  海南经验

  “海南这20年发展很不容易,经历了大起大落,终于在今天进入了持续快速健康的轨道。”采访中,海南省发改厅厅长林回福告诉《瞭望》新闻周刊,这其中有几个方面的经验值得总结。

  明确战略定位,形成一条符合科学发展观要求的发展思路。在建省办经济特区之初,海南一度出现了“贸易主导论”、“旅游主导论”和第三产业主导论等发展战略,海南经济处于虚高的境地,曾经跌到了低谷。直至“一省两地”产业发展方针后,经济才开始进入恢复性增长阶段。特别是,实施“大企业进入、大项目带动”战略,推动了经济进入持续较快健康发展阶段。

  靠大企业、大项目拉动而非“遍地开花”的中小企业,一方面,使得工业短腿得到拉长、产业结构明显优化、经济实力迅速增强;另一方面,顶尖级大企业实力雄厚、技术装备高、污染得到严格控制,使得经济快速发展的同时生态环境优势也得以保持。

  坚持改革开放,不断创新加快发展的体制机制。海南的特殊地理环境和经济社会发展基础决定了要把海南好好发展起来,只有走改革开放之路。20年的成就源于改革开放,海南的未来在于改革开放。省五次党代会提出洋浦保税港区、海南国家旅游岛、农垦改革和省直管市县体制改革等四大重点改革开放任务。这些重大改革开放措施,将为海南又好又快发展注入强大的动力。

  从本地实际出发,在“特”字上做好做足文章。经济特区,关键在特,不特就不叫经济特区。一个经济特区的发展,没有特色,就没有优势;没有优势,就没有竞争力;没有竞争力,就没有大的发展,这是一条内在的逻辑关系。

  在产业发展上,立足于海南的“海”、“热带”、“岛”的资源特征,构建现代产业体系;围绕建设世界知名休闲度假目的地,突出发展适应国际休闲度假需求的旅游房地产业,推进旅游转型升级;围绕发展现代农业,突出建设海洋渔业、热带水果、冬季瓜菜等特色农产品商品基地建设,提高标准化、现代化水平……都正在形成海南的新特色。

  正确处理开发与保护的关系,始终把环境保护和生态建设放在首位。优良的生态环境是海南持续发展的重要基础,是海南参与区域竞争与合作的最大资本和优势。海南在任何时候、任何情况下,都不以牺牲环境为代价而换取一时的经济繁荣。林回福说,“既要金山银山,更要绿水青山。”

  狠抓教育,让更多群众分享改革开放成果。无论是新兴工业还是热带高效农业和旅游度假胜地,特别是新航天城落户海南带来的高技术产业,无一不需要高素质的人才。如果海南基础教育和职业教育跟不上,海南人民就不可能参与到财富生产链中,就无法充分分享改革开放的成果。本刊记者在三亚市采访时,发现这个海南最发达的旅游城市,2007年全市26.44万就业人口中,本地人只有7000多人从事利润较高的旅游业。

  目前,海南决策层已经认识到了这个问题,全面加强教育投资。2007年全省教育经费总投入75.8亿元,占当年地方财政收入的50%。这是一个惊人的比例,也因此,2007年“两会”期间,教育部长周济公开“三谢海南”,表扬海南的全国表率作用。

  要有机遇意识,善于把握好机遇,用好机遇。建省办经济特区是海南发展最大的机遇,海南抓住了,为海南的发展创造了最大的体制基础。建省办经济特区,国家给了最优惠的政策,全国的资金和人才大量涌入海南,不可否认对海南的发展起了一定的作用,由于海南的发展战略出现偏差,都在想一夜暴富,心态浮躁,没有用好这一机遇,使全省经济陷入了危机。林回福说,现在,海南依靠“发展与保护同步、经济与生态双赢”的思路正在走向新的繁荣,更要吸取教训,加强忧患意识和机遇意识。

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