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新一届中央政府加强问责制度建设
2008年4月28日 20:57
来源:半月谈 作者:周立民 选稿:张海盈
  “加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的,要依法严肃追究责任。”温家宝总理前不久在新一届中央政府第一次廉政工作会议上宣布,这是今年制度建设五项重点工作之一。此前,行政问责制已首次写入《国务院工作规则》,而在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中行政问责制也位列其中。行政问责制这一重要现代行政管理制度,将进入一个加速发展的阶段。

  “问责风暴”刮出执行力

  今年3月份召开的十一届全国人民代表大会第一次会议产生了新一届中央人民政府,随后,国务院第一次全体会议通过了《国务院工作规则》。新规则明确提出,国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度,并明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府
执行力和公信力。

  这是行政问责制第一次写进《国务院工作规则》。其实,在实践层面,早在2003年上一届中央政府就曾掀起一次“问责风暴”,行政问责正是由此走入国人视野。当年非典时期,包括两名省部级高官在内的上千名官员,因隐瞒疫情或防治不力而被查处。问责制的启动,被认为是中国战胜非典危机的转折点。

  执行力是政府工作的生命力,而提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。松花江污染事件、重庆开县“12·23”特大井喷事故、北京密云踩踏事故、山西“黑砖窑”事件……在一次次震惊国人的责任事故发生后,高层一次次“铁腕问责”让一批批行政不作为、乱作为者丢掉“乌纱帽”,各级政府官员的责任意识、法治意识和服务意识从中不断增强,行政效能由此提升。

  与重大事故发生后起惩戒作用的“事故型问责”相比,鞭策不作为、慢作为的“日常型问责”则将矛头直指“太平官”、“庸官”。2007年11月21日,吉林省公布了行政问责暂行办法,规定对没触犯法律或者违法但不构成刑事追究的,以及未构成违纪或者违纪了但不够处分标准的44种行政行为进行问责,“让那些大错不犯、小错不断的撞钟和尚式干部混不得;让政令不畅、执行不力,不依法行政、失信于民等行为行不通。”在广西壮族自治区,截至2007年11月底,自当年2月起共查处作风效能案件2260多起,对1080多个单位、1010多名责任人进行了责任追究。

  制度化问责打造政府公信力

  “问责风暴”如果缺乏制度保障就难脱“人治”色彩,行政问责如果长期得不到规范化、科学化,其效用就会大打折扣。2003年以来,我国加快了推进行政问责制的步伐,一些地方政府陆续出台行政问责的办法、规定,行政问责逐渐制度化、规范化,在推动“责任政府”构建的同时,有效地提升了政府的公信力。

  2003年8月,湖南省长沙市出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》,这是国内首个政府行政问责办法。2004年1月天津市颁布行政责任问责制试行办法,16条条文具体规定了行政问责的对象、内容、方式以及行政复核等有关问题。同年7月《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施,将重庆市政府各部门的行政首长以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的一把手纳入问责对象范围,将效能低下、执行不力等18种情形列为追究责任依据。

  截至目前,全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省(区、市)已达10多个。今年元月份新一届云南省人民政府的第一个大动作便是颁布《关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》,云南省省长秦光荣强调,新一届省政府做的第一件事就是建立行政问责制度,“要让行政问责制度家喻户晓,让全社会都来监督政府官员和政府行为。”

  然而,在问责制不断取得实效、深入人心的同时,时有发生的“问责秀”、“假问责”却是对问责制的无情嘲弄、对公信力的直接破坏。安徽省太和县上报国务院调查组已将劣质奶粉事件的相关责任人撤职、开除,两个月后记者暗访发现这些人仍在上班;因洪洞“黑砖窑”事件被撤职的山西临汾市尧都区原副区长段春霞,前不久突然被违规任命为区长助理(这一复出任命在媒体曝光后被废止)。类似事件虽不普遍,但负面影响巨大。如何防范行政问责制在执行中走样、弱化?怎样才能最大限度杜绝“假问责”?这些在问责实践中暴露出的具体问题,是新一届中央政府进一步完善这一制度的突破口。

  完善行政问责制任重道远

  “当前我国行政问责制建设中仍存在着亟待解决的问题”。这是中国行政管理学会召开的“行政问责制与政府执行力”学术研讨会与会专家的共识。我国目前行政问责制的实践尚处于摸索和试点阶段,健全行政问责制从根本上防止权力滥用和行政不作为,切实提升政府执行力、公信力,仍是一个十分重要和迫切的任务。

  对公共权力进行监督和责任追究,这是行政问责制的本质。只有形成指向明确、措施刚性、反应快速的行政问责制度体系,才能有效监督和约束政府的权力,确保领导干部和公务人员真正做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。事实上,实现这一目标还有很长的路要走。

  职责不清和职能交叉问题,使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在不少地方,推诿扯皮这一行政过程中的痼疾,正在从事前的行政行为实施环节,延伸到事后的行政问责环节。这就需要推进政府管理体制改革,目前刚刚起步的“大部制”改革有望对这一问题作出全面回应,但改革目标的实现显然还需要一个较长的过程。

  问责制度实施过程中还凸显“六重六轻”现象:重行政问责,轻法律问责;重内部问责,轻外部问责;重执行问责,轻决策问责;重事故问责,轻日常问责;重应对问责,轻预防问责;重形式问责,轻结果问责。

  此外,行政问责制度相关的配套制度尚不完善,制约了行政问责制度的推行。信息的不对称,导致问责主体不能充分有效地了解行政行为的有效性和合法性,公众不能及时、准确了解行政问责程序。由此可见,问责制度作为现代行政体系的一个重要组成部分,需要和行政公开、依法行政等相关制度共同发展,互相推进。从这个角度来看,日后问责制度的完善也将是我国现代行政制度体系趋于成熟的重要标志之一。

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