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中国地方税制改革方案渐成 今年内有望"交卷"
2008年6月3日 14:49
来源:中国新闻周刊 作者:陈晓舒 选稿:张海盈

  财政的目标是基本公共服务均等。一般性的转移支付要加大

  一份涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在汇总提交,课题的牵头方是国家发改委宏观研究院和财政部财政科学研究所。

  财科所金融研究室主任赵全厚告诉《中国新闻周刊》:“6月份将在西安进行研讨,之后征求国内外专家的意见。这个课题涉及整个财政体系,包括政府事权、地方财力、转移支付体系,大税种的改革方案。”

  2007年12月25日的全国税务工作会议上,国家税务总局局长肖捷表示,2008年将着力抓好地方税制改革,按照“财权与事权相匹配”等要求,把地方税制改革和完善作为下一步税制改革的一项重要内容。

  这也注定了地方税制改革今年不得不交卷。

  所得税上交中央?

  赵全厚称:“所得税上交中央已经明朗。”所得税包含企业所得税和个人所得税,2002年以前,中国的企业所得税(除部分中央企业外)为地方专享税种。2002年以后,企业所得税改为中央、地方共享税,国家分享比例为50%。2003年之后,中央分享比例上调为60%。

  “各地区对所得税的争议和矛盾一直很大。”社科院财政与税收研究室副主任杨志勇告诉《中国新闻周刊》。

  大型企业总公司多数集中在北京、上海、广州等几个大城市。“总部企业为纳税地,而税源地和纳税地相分离影响到地区间税收的公平性。”杨志勇举例说,西气东输总部在上海,即纳税地在上海,而实际上沿途涉及了许多西部省市,当地政府为企业的经营发展提供了一定的公共产品和服务,却不能通过行使税权获得相应的税收。

  这也形成了总部经济理论。和一般企业相比,总部企业拥有强大的综合经济实力和纳税能力,对所在地区的经济结构、就业结构、城市发展影响深刻,极大地促进了区域经济增长和税收增长。

  中南财经政法大学财政税务学院副教授薛钢在其研究报告《总部经济下的税源背离问题》中称:“总部”最集中的北京,近年税收连续达到20%~30%的增速,其主要原因是,目前全国汇总合并纳税企业有180余家,北京市占有90余家,其中西城区38家,约占全国的20%。2006年,这38家汇总纳税企业所得税总额为812亿元,占西城区国税局当年企业所得税收入的93%。这38家企业的下属二级成员企业近1300家,各级成员企业多达几万家,其大部分分布在全国各省市。

  这些分散在全国各省市的各级成员企业,不得不依靠所在省市“埋单”,却不能为所在地获得相应税收。

  “有税源的地方无税收,无税源的地方得税收”,这令许多贫困的中西部省市有苦难言。2007年1月,新疆自治区财政厅就曾派代表进京表达建议,希望中石油、中石化等企业能在新疆交一部分企业所得税,已交的能适当提高缴纳比例。

  “所得税在总部经济条件下,中央要是不统筹分配的话,就会过分集中在几个发达城市。”赵全厚称。这也是所得税不得不改为中央税的原因,由中央来统一调配,并在其后进行转移支付。

  《深圳市地方税务局2007年税收收入情况表》表明,2007年深圳地区所得税收入占其地税收入的54%。其他中西部地区所得税仅占其地税收入不到2成的比例。显然,所得税上交中央对发达地区的影响非比寻常。

  与之前媒体所报道的不同,赵全厚向《中国新闻周刊》表示:“增值税有可能会调整,但不会全部上交中央,如果那样做,地方怎么过日子?增值税还是趋向于放权。”

  目前增值税为中国的第一大税种,占全部税收的40%左右,也是中央与地方的分享税,分享比例为75:25。福建税务系统一官员称:“所得税上交中央,如果不增大增值税地方的分享比例,地方的日子就真的不能过了。”

  “中央与地方分享的比例降低为65:35或者60:40,还是比较合理的。”中国政法大学财税金融所副所长施正文认为。他同时表示:“地方政府应该有其独立税种。赋予地方一定的税权,就像我们现在所说的物业税。”

  “大税种归中央有一个好处就是能令地方转变一些发展的目标,不需要为了经济的增长牺牲很多利益,扭转地方环保、生态的问题。”杨志勇称。

  财权与事权再调配

  1994年,我国实行财政分税制改革,这次改革理顺了中央与地方的分配关系,但同时也遗留了许多问题,尤其是地方税制改革滞后,矛盾逐渐凸显。

  杨志勇称:“1994年的分税制并不全面。原来提财权和事权相匹配,但后来在实际运作中,就碰到地方财权与事权不匹配的问题。有些地方财力不足,这在西部落后地区尤其明显。”

  胡锦涛在去年十七大报告中提出,深化预算制度改革,强化预算管理,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。

  这是中央第一次明确提出中央和地方财力与事权相匹配的概念。“十七大报告提出事权与财力相匹配是个转折,这个提法更科学。”中国政法大学财税金融所副所长施正文说。也是从十七大之后,财税体制改革开始倒计时。

  从目前财政资金的分配来看,中国60%的税收总额归到中央政府。但实际上,中央只需要用30%,许多公共服务由地方政府来完成,余下的30%通过转移支付分配到地方。在施正文看来,中央既可以用转移支付的方式平衡各地的税收,也可以下放给地方,给予地方一定的自主权。两种方法都是可取的。

  “方法的选择要根据国家的国情。目前我们有两个基本国情,一是中国收入分配、社会公平问题越来越突出,这就要求中央政府进行全面调控的力度必须加大;二是中国经济区域发展不平衡突出。东西部地区、城乡之间、公有制企业与非公有制企业发展很不平衡,这也很难依靠区域之间、企业之间相互支援。”施说,“因此要求中央必须集中更多的收入来进行分配。”

  转移支付待规范

  事实上,地方税收上交中央财政,然后由中央返还地方,中间的环节并不透明规范。国家审计署原审计长李金华曾公开表示:“中央转移支付,就像一道水渠,很长很长,从中央到地方再到村子,这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”

  中国现行转移支付主要有财力性转移支付、专项转移支付和税收返还及体制性补助等三大类,而目前依据的《过渡期财政转移支付办法》只是一个部委规章。

  全国人大常委会前副委员长成思危曾称:“中秋节前北京堵车很严重,都是送月饼的。什么时候中秋节前北京不堵车了,我们的政府工作可能就好多了。”地方政府“跑部钱进”已经成为潜规则。

  据财政部预算司的统计,1994~2007年,中西部地区累计享受转移支付约占总额的85%;所占的比重也从1994年的69.6%上升至2007年的87%左右。而中西部地区财政支出约一半的资金都是来源于中央的转移支付。

  转移支付制度的必要性可想而知。赵全厚表示:“转移支付制度在这次改革肯定要涉及到。”2007年12月14日,财政部副部长朱志刚在财政部召开的规范转移支付专题座谈会上透露,财政部按照国务院要求已起草了《财政转移支付暂行条例(讨论稿)》,有望于2008年正式推出。

  这份条例涉及转移支付管理的基本原则、各部门的职责分工、转移支付的具体内容和形式以及检查监督和法律责任等内容。

  施正文认为:“我们现在财政的目标是基本公共服务均等。一般性的转移支付要加大。这适用于解决一般性的公共服务,公平性比较强。而专项转移支付管理型比较差,公平性也比较弱,应当减少。”

  “财政体制改革涉及到地方和中央的分权,地方和中央之间有博弈,地方之间也有博弈。而对转移支付存在的暗箱操作,规范之后也会令政府部门间的利益受到影响。”施正文说,“体制改革是很敏感的,利益格局的调整。需要中央决策部门下决心。”

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