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集体腐败屡现 专家提议将惩治集体腐败写入刑法

2008年10月23日 11:54

来源:新华网 选稿:王霖

  近年来,集体腐败案件屡见报端,引发了人们的高度关注。今年9月,重庆开庭审理了原重庆市九龙坡区区长黄云收受贿赂,调整规划,致使开发商获利超过两亿元一案。此案的明显特征是数名官员同一时期、甚至在同一项目、同一地产商处收受贿款,共同犯案。

  研究表明,腐败集体化已经成为我国当前腐败的一个不良发展趋势,也是许多腐败现象的一个重要共同特征,具有组织性、预谋性、复杂性的特点。其实,集体腐败并非近期才衍生出来的,古今中外都有相关记载和报道。宋、明等朝代广为流行的“买官鬻爵”就是其典型表现形式,西方一些国家近年来也发生了多起集体腐败案件。如2003年日本外务省100多名官员利用各种名目克扣、挪用甚至贪污公款近10亿日元;2001年美国爆发的“安然事件”则是一起典型的上市公司集体腐败案。

  那么,什么是集体腐败?集体腐败呈现什么样的发展趋势?将集体腐败写入刑法是否可行?如何预防和惩治集体腐败?有关专家围绕这些公众关心的问题展开深度剖析。

  集体腐败:一种危险的不良趋势  

  集体腐败比个人腐败具有更大的破坏性,会造成更大的经济损失,腐蚀更多的党政官员,更重要的是会产生更严重的政治腐蚀性。应充分警惕集体腐败这种危险的发展趋势

  集体腐败,通常也称为腐败窝案或共谋性腐败,指的是多名官员结成同盟、共同开展腐败行为的现象。一般可以分为两种类型:一种是“大”集体腐败,即腐败主体是整个单位,学术界通常也称之为单位腐败,具有一定的“公共性”,往往可能是半公开的;另一种是“小”集体腐败,即腐败主体是单位中勾结在一起的部分官员。

  集体腐败化是腐败现象的重要特征

  集体腐败不同于个人腐败,也不同于个人之间进行共谋而进行的腐败。集体腐败是基于部门的,以官方单位合法权利的名义进行。这种行为所获得的资金或物质从理论上是归所涉及单位的所有成员所有的,例如乱收费、滥用行政权力、私设“小金库”、通过建立“经济实体”创收、随意支配罚没收入等。

  在中国经济转轨过程中,由于在体制上还存在着诸多不合理之处,为单位腐败提供了“合理性”。例如,1994年实行分税制改革之前,由于政府财政收入十分有限,下发给各部门的财政拨款往往低于预算,从而出现“财政缺口”。因此这些部门往往被要求通过“创收”的方式弥补财政缺口,这就在很大程度上成为了政府和其他公共部门“经商办企业”的出发点,也成为乱收费、乱罚款、乱摊派现象无法杜绝的制度根源。为了管理这种预算外的收入,许多部门都建立了“小金库”。这些“小金库”在成为提高本部门工作人员收入和福利重要来源的同时,也为单位负责人中饱私囊提供了机会。在我国,集体腐败现象主要表现为干部人事管理中存在的任人唯亲现象,工程建设领域的行贿竞争、虚假招标等。

  集体腐败现象的增多,是不同类型腐败之间的一种结构性调整

  集体腐败比个人腐败具有更大的破坏性。对一个政权来说,百姓的信任是和谐发展的基础,而腐败是一种无形且能量极大的内蚀力、破坏力。与个人腐败相比,集体腐败会造成更大的经济损失,腐蚀更多的党政官员,更重要的是会产生更严重的政治腐蚀性,使得一些地方政府和官员丧失人民群众的信任,损害党和政府的威信。例如,厦门市因为“远华走私案”的发生,使得其政府形象在国内外都受到了相当大影响。

  越来越普遍的集体腐败现象是我国当前的一个重要隐忧,也是反腐败工作面临的严峻挑战之一。然而,这并不意味着我国的腐败形势恶化了。恰恰相反,这在一定程度上是我国过去一段时期反腐败工作富有成效的表现。集体腐败案件的大量出现,并不意味着总的腐败增加了,而是腐败内部不同类型腐败之间的一种结构性调整,即集体腐败增多,个人腐败减少。产生这种变化的一个重要原因,正是因为我国在过去一段时期完善了制度体系,增加了权力之间的监督和制约,使得个人难以独立进行腐败行为,而不得不进行共谋。因此,我们应该充分警惕集体腐败这种危险的发展趋势,同时也要清醒分析当前我国腐败发展变化的总体态势,不要轻易得出腐败形势恶化的结论。

  集体腐败的三个发展阶段及惩治对策

  集体腐败是一种典型的集体行动问题,我认为可分为三个发展阶段:首先是集体腐败的形成。在一个腐败成风的社会环境中,一些意志不坚定的官员之间可能会一拍即合,很快达成腐败共识。但如果在一个廉洁的社会环境中,那么提出腐败动议的官员则会很谨慎,因为他无法确定他联络的其他官员意向如何,有被揭发的风险,形成集体腐败的交易成本就会很高;其次是集体腐败的扩展。腐败集体想要获得更大的利益,或是想要更安全地从事犯罪活动,必须要不断地扩展;最后是集体腐败的暴露。集体腐败被发现的一个重要途径是腐败集体中的内部人员举报。当集体腐败中有成员获得的腐败收益还不能抵消其成本,包括直接投入、精神压力以及所受到的惩处等时,他就有可能站出来揭发整个腐败集体。

  要进一步加大惩治和预防腐败的力度,培育廉洁的社会环境。社会的廉洁程度是决定集体腐败形成和扩展过程中交易成本的重要因素。如果一个部门的几个官员在廉洁与腐败的成本分析中,“理性”地选择了腐败,那么集体腐败必然会产生。因此,必须从根本上加大惩治和预防腐败的力度,加强制度建设,减少制度中存在的真空和漏洞。通过加大惩治力度,提高腐败行为被发现和惩处的概率,使得腐败不再是官员个人的“理性”选择,集体腐败才能彻底消失。

  利用腐败集体成员之间的博弈,找到查案突破口。集体腐败具有共谋性的特点,腐败集团内部各成员之间相互利用、分工、掩护、包庇,这使得其很难被发现。但集体腐败作为集体行动的一种,具有其致命弱点——行动不便利,这使得参与集体腐败的成员之间相互猜疑,每个人都抱有自利动机。当腐败集体的成员净收益减少,或内部出现矛盾互相猜疑时,这个集体很容易就会瓦解。反腐败工作在实施中要抓住这一特点,采取有针对性的举措,这样就很有可能一举揭露整个腐败网络,达到事半功倍的效果。

  要重视内部人举报,并对其提供必要的人身保护和一定的刑期减免。当腐败集体中出现矛盾,特别是部分成员的利益严重受损,腐败集体很有可能暴露的情况下,有部分成员很有可能会产生举报和自首的意愿。在集体腐败扩展过程中,当腐败集体想要吸纳的对象不愿加入该集体的时候,也会产生同样的情况。这些掌握信息的内部人不仅能使得腐败行为被暴露出来,而且有助于一举揭露整个腐败网络,使得破案工作易如反掌。这时,对于举报人一定要提供必要的人身保护,在允许的范围内要适当减免参与犯罪的举报人的刑期。香港广为人知的“污点证人”制度就是利用了集体犯罪行为的这一弱点,并成为香港警署和廉政公署打击犯罪活动的一项重要武器。( 作者过勇 为清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任)