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资源领域官员腐败屡禁不绝 官矿勾结促乱象恶化

2011年1月24日 10:40

来源:《瞭望》新闻周刊 作者:谭剑 胡靖国 选稿:张侃理

  资源领域官员腐败屡禁不绝,根源在于我国矿产资源“粗放”开发的灰色暴利,和监督缺位下行政权力介入资源配置

  我国矿产资源领域“官煤勾结”、“官矿勾结”等现象近年来较为突出,腐败案件高发。据《瞭望》新闻周刊在山西、湖南等地调查,在一些矿产资源比较丰富的地区,尽管中央三令五申严加整饬,但官员入股办矿的现象仍十分普遍。这不仅严重损害党和政府的形象,引发群众对党员干部的信任危机,也造成当地的贫富悬殊乃至两极分化,演化成为日益严重的社会问题。

  “官股”办矿“顽症”

  不久前,陕西神木“法官状告煤矿讨红利”的官司引起舆论的高度关注。“法官状告煤矿讨红利”的咄咄怪事,不仅说明一些地方官员入股矿山企业不仅已呈现出“公开化”趋势,更折射出少数地方官员对中央禁令“置若罔闻、不屑一顾”的心理状态。轰动一时的山西蒲县煤炭局原局长郝鹏俊一案就十分典型。

  早在2000年,郝鹏俊便出资2万元,非法购买了蒲县克城镇张公庄后沟洼煤矿,改名为蒲县成南岭煤矿。2005年8月,中纪委等部门联合下发文件,要求投资入股煤矿的国家机关工作人员限期撤资。为掩人耳目,郝鹏俊与其堂兄、妻弟签订了一份假退股协议,并依此向蒲县纪委进行了退股申报登记。实际上,仍是他和妻子于香婷“说了算”,拥有绝对的煤矿财产所有权。

  乘着煤炭局长的“东风”,成南岭煤矿肆无忌惮地非法生产、越界开采,规模迅猛扩大,由一个几十万元投资的小煤矿,发展成总资产5285万余元、净资产1700万元的大煤矿企业,职工达500多人。郝鹏俊家仅在北京便购买了35套房,合同房价款高达1.7亿元;郝鹏俊本人及其亲属的存款1.27亿元。

  从张继峰、郝鹏俊等一系列涉及矿产资源的腐败案件中不难看出,当前官员入股办矿已成为屡治不愈的腐败“顽症”。据最高人民检察院提供的数据,2009年共查处国土资源系统职务犯罪1305人,其中贪污贿赂607人,渎职侵权698人;土地出让环节1149人,矿业审批和管理环节98人。2010年上半年立案国土资源系统职务犯罪798人,同比上升11%。

  “雁过拔毛”

  最高人民检察院最近的一项调查表明,矿产资源领域职务犯罪往往涉及地方各级党政领导部门、国土资源、安全生产、矿产管理、财政税收、公安等行业主管、监管、执法执纪部门,以及国有矿山企业等多个单位部门,及其领导干部、一般工作人员、农村基层组织工作人员等,由上至下、辐射面广、涉及人员众多。

  这些犯罪嫌疑人中,有的利用职务便利,采用违反规定将应当通过招标、拍卖、挂牌出让等市场化方式出让的矿业开发权,采取协议出让等方式转让给请托人;有的在以法定方式出让矿业权过程中,采用不正当泄漏交易信息、进行不公正评判等手段帮助请托人取得矿业开发权;有的采用为不具备探矿、采矿资质条件的申请人违法办理、颁发、年检相关许可证书,或者在办理上述事项时,违法为申请人完善申请资料、缩短呈报时间、协调疏通关系等手段;有的通过向业主推荐相关规划设计、检测、评估机构,并向该机构按一定比例收取回扣牟取私利;有的接受行贿人以“信息费”、“专家咨询费”等名目所给的财物。

  湖南省耒阳市矿产品税费征收管理办公室,前一阵因集体贪腐曝光而被网友称为“史上最肥科级单位”。这个小小的科级事业单位,770多名干部职工中竟有超过百人涉嫌贪污受贿,55人被立案调查。从主任罗煦龙到8名副主任、党组成员,以及下属各站点站长、班长,高、中层干部几乎“全军覆没”。

  山西大学法学院教授陈晋胜告诉本刊记者,目前国家在矿产资源开采、交易、转让的各个环节还存在制度不健全、监管不得力的状况。资源暴利的现实招引着见利忘义的各种市场主体,他们在法规政策的空隙中穿梭,阴影下游走。

  表现之一,一旦嗅到其中的可餐之食,便伺机动手,以权谋私,进行权钱交易;表现之二,熟知暴利的制度缺漏,时机成熟,条件许可,便借机投身其中,自我谋取暴利;表现之三,熟知企业存在不当得“暴利”的玄机与奥妙,“雁过”拔点“毛”,理所应当。

  这一特点反映在市场实践中,较多地表现为:企业要(到政府)办事,就得给好处;政府要(给企业)办事,就得要好处。

  “小官大贪”

  一个县检察院副检察长财产过亿,拥有轿车十几辆;一个县公安局副局长,财产几千万,用着几万元一部的手机,喝着上万元一斤的茶县处级、乡科级干部,在许多人眼里是个小官,但个别小官的家财少则千万,多达数亿元。

  在矿产资源领域“小官大贪”现象已引起社会各界的关注。据山西省纪委副书记、监察厅厅长杨森林向《瞭望》新闻周刊介绍,近年来,受矿产资源价格持续飙升的影响和各种利益驱动,给地方特别是县乡两级涉矿单位、部门的工作人员以权力寻租的机会,突出表现在以下十个方面:

  一是违规审批资源、非法倒卖国有资产;二是漏缴、欠缴、挪用、私吞煤炭基金;三是不按规定收取资源价款;四是偷逃欠税;五是煤炭运销票据名目繁多,以及伪造、倒卖票据;六是国有资产严重流失;七是中介机构虚假评估、商业贿赂;八是超层越界、非法组织生产;九是以土地治理为名非法采矿;十是党员干部入股办矿、收受贿赂。

  2008年7月,山西省在群众反映强烈的煤焦领域开展反腐败专项斗争以来,共查出各类违规违纪资金300亿元,处分违纪党员干部1590人,其中县处级、乡科级干部515人,占三分之一以上,涉及国土、煤炭管理、煤矿安全、煤炭运销等众多部门。

  多位受访专家认为,矿产资源领域“小官大贪”现象之所以格外突出,与我国条块分割的资源管理体制直接相关。从国土、安监、公安、税务,“上面千条线,下面一针穿”,所有中央部门的权力最后都要沉淀到基层行使,这使得一些基层官员互相勾结、集体腐败成为可能。

  粗放开发造就资源暴利

  改革开放以来,我国的经济快速发展与资源相对稀缺间的矛盾日益凸显,一些地区在资源开发过程中“短期化”倾向十分突出,“粗放型”的产业发展模式成为我国资源开发面临的最大问题。在一些地区,地方政府为追求短期的财税收入,默许一些矿业企业以减少安全环保投入,逃避承担社会责任的方式获得利润。

  以煤炭资源大省山西为例。多年来,山西的发展因煤而生,问题也因煤而生。改革开放以后,山西的煤矿历经“有水快流,快速致富”、承包入股、企业改制、产权交易多个发展阶段,经营主体由当初的国有、地方、乡镇三分天下转变为国有、地方、集体、股份、个人等多种主体,各种势力都想从中分得“一杯羹”。

  与山西煤炭开采量逐年猛增相伴而生的,是煤矿的所有权、使用权、经营权频繁变动,企业多小散乱和国有资产严重流失问题突出。特别是2001年以来,我国经济持续迅猛增长,矿产品市场的好转,价格一路飙升。挖煤骤然间变成了一本万利的“暴利”产业。据本刊记者在山西、河南等地调查,一个中等规模的私营煤矿,矿主每天的纯收入可达25万元至30万元左右。只要掌握资源开采权,就相当于开动了“印钞机”。据了解,目前山西、陕西、内蒙古等地开采一吨煤的平均成本不到100元,而吨煤售价最高可达1500多元,一些矿老板坦言,“贩毒的利润都比不上挖煤开矿。”

  在巨大的利益诱惑下,各地资源开发出现“大干快上”的趋势,非法小矿、黑矿大批出现。据山西省委原副书记、省政协主席李修仁向《瞭望》新闻周刊介绍,在黑矿猖獗的时期,山西黑矿的数量比正规矿还多。在一些资源地区,有钱的自己投资,没钱的“引来外资”挣了再分红。不少乡镇干部、机关干部、警务人员甚至县领导都有自己的“洞洞”(指黑矿)。国有大矿、乡镇矿、黑矿的矿井已经相通,“国军”、“地方军”、“非法武装”在地下纵横交错。山西一些地区的黑矿就像“老鼠洞”,把整个山坡挖得千疮百孔。

  权力介入滋生腐败空间

  中国监察学会副会长、北京大学廉政建设中心主任李成言接受《瞭望》新闻周刊采访时认为,伴随着资源的“大开挖”,我国市场化的资源配置机制尚不成熟,行政权力对资源配置的干预过多、过深,为寻租性腐败提供了滋生的土壤,“从这一意义上讲,以行政方式配置资源愈多,官员的自由裁量权就愈大,腐败就愈不可避免。”

  以煤炭资源开采为例,在我国,一家煤矿企业要取得合法生产资格必须办齐“六证”,即采矿许可证、煤矿生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照等六个证件。但事实上,审批环节越多,意味着权力干预越深。在一些地区,“明码标价”办理相关证件已成为公开的秘密,资源开采的审批权沦为某些部门的“寻租”工具。

  据杨森林介绍,由于审批环节多、程序复杂、时限过长,一些煤矿要想办全“六证”,须经省国土厅、煤监局、煤炭局、工商局等4个部门,申报材料要准备一卡车,办证时间最短也要7至8个月。为了“跑证”,有些煤矿干脆派人长年住在太原,用高价上下打点,少的花几十万元,多的要上百万元才行。

  由于手握资源开发审批大权,一些地方官员与一些矿老板相勾结,大肆批矿、卖矿进行权钱交易。位高权重的,通过帮矿老板取得探矿权、采矿权,收取办矿“公关费”“手续费”。一些县乡的地方实力派小官员也通过暗中保护没有任何手续的“黑矿”发横财。

  更令人担忧的是资源领域的权力寻租已开始向监管部门蔓延。湖南省郴州市原纪委书记曾锦春,不仅独揽郴州矿业整合关停大权,收受“干股”,纵容亲属家人参与矿业经营;还多次借助“双规”手段,直接参与矿产利益的控制与掠夺,被当地群众称为“曾矿长”。

  山西繁峙县反贪局局长穆新成,更是成为当地矿山纠纷的民间“总调解人”。据了解,穆新成在繁峙“黑白两道”一手遮天,无论是矿权演变、股东转换、边界纠纷、超层越界,大多通过他的“协调”私下解决。

  接受本刊记者采访时,国家行政学院教授竹立家认为,纪检、安监等执法执纪部门介入资源领域“设租”、“寻租”,为非法侵占资源提供了“双重保护”,其直接的后果就是“猫鼠一家”、监督形同虚设。

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