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十七大后反腐倡廉走势分析
2008年1月15日 08:31
来源:检察日报 选稿:朱永斌
  1 总体思路:着力加强反腐倡廉建设

  党的十七大在党的全国代表大会历史上,创造性地提出了反腐倡廉建设的重要概念,并将反腐倡廉建设同党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设并列为党的建设的重要组成部分,强调“着力加强反腐倡廉建设”。这表明,我们党今后反腐败的总体思路就是着力加强反腐倡廉建设。

  十七大对着力加强反腐倡廉建设的决策部署是非常清晰的:

  ——阐明了反腐倡廉建设的意义。十七大报告指出:“中国共产党的性质和宗旨,决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务。”

  ——分析了反腐倡廉建设的基本形势。十七大报告指出:“全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,
旗帜鲜明地反对腐败。”

  ——提出了反腐倡廉建设的基本要求。十七大报告指出:“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。”

  ——指出了反腐倡廉建设的重点。即完善惩治和预防腐败体系。

  ——明确了反腐倡廉建设的目标。即十七大报告提出的“形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制”。

  ——提出了当前和今后一个时期深入推进反腐倡廉建设的一些重要工作措施。仅在十七大报告“反腐倡廉”自然段中就有:严格执行党风廉政建设责任制;坚持深化改革和创新体制,加强廉政文化建设;健全纪检监察派驻机构统一管理,完善巡视制度;加强领导干部廉洁自律工作,提高党员干部拒腐防变能力;坚决纠正损害群众利益的不正之风,切实解决群众反映强烈的问题;坚决查处违纪违法案件,对任何腐败分子,都必须依法严惩,决不姑息。另外,在报告的其他部分中,也提出了一些反腐倡廉建设的措施,如“加强党员、干部理想信念教育和思想道德建设”;“加强干部选拔任用工作全过程监督”;“健全领导干部职务任期、回避、交流制度,完善公务员制度”;“让权力在阳光下运行”;“坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”等等。

  总之,十七大报告指出了反腐倡廉建设的意义、面临的形势,确立了反腐倡廉建设的基本要求、目标和工作重点,提出了着力加强反腐倡廉建设的一些重要措施,从而为当前和今后深入推进反腐倡廉建设指明了方向。

  2 紧锣密鼓:落实十七大反腐败部署

  2007年12月18日上午9时38分,据新华网发布消息称:国家预防腐败局网站正式开通。该网站除介绍中国预防腐败的方针政策外,还设置了《网友互动》、《网络调查》和《献计献策》等互动栏目,网友可为预防腐败工作献言(截至2008年1月10日,网友“献言”已达113页千余条)。这意味着,自2007年9月13日成立以来,国家预防腐败局在“沉寂”了近百天后,重新走进公众视野,并且以开通官方网站的方式“盛装亮相”。

  同样是2007年12月18日,这天下午6时36分据新华社的一条消息更加受人关注:当天,中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局会议,研究部署2008年党风廉政建设和反腐败工作。会议在对当前党风廉政建设和反腐败工作的形势进行认真分析后指出,党的十七大对全面推进党的建设新的伟大工程作出了总体部署,要求全党以改革创新精神加强党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设。各级党委要准确把握党的十七大对党风廉政建设和反腐败斗争提出的新要求,把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,推动党风廉政建设和反腐败斗争深入开展。会议同意2008年1月召开中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第二次全体会议。

  而2007年12月27日闭幕的全国检察长会议传递出这样的信息:检察机关将深入推进查办职务犯罪工作平稳健康发展,进一步加大工作力度,提高执法水平和办案质量,着力查办与民生密切相关的行业和领域的职务犯罪。

  中共中央政治局会议研究部署2008年党风廉政建设和反腐败工作,国家预防腐败局开通官方网站,全国检察长会议对查办职务犯罪工作提出新要求,十七届中央纪委二次全会2008年1月召开……这些事件不能说没有关联。而它们的共同主旨,就是贯彻落实十七大对反腐败工作的决策部署,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。

  3 惩防腐败:完善旧规定出台新规范

  “在继承中发展,在改革中创新”,这是改革开放以来党风廉政建设和反腐败工作的一大特点。

  近些年来,每一届中央纪委在向党的全国代表大会的报告中,都会对以后加强党风廉政建设和反腐败工作提出一些建议,而建议的措施很多都会成为现实。如中央纪委在党的十六大上提出的一些建议,包括切实保障党员的权利、实行领导干部述职述廉等制度、制定中国共产党党内监督条例、修订《中国共产党纪律处分条例(试行)》、制定国家公务员行政处分条例等等,如今都得到了落实:2004年9月中央印发《中国共产党党员权利保障条例》,2005年12月中央纪委、中央组织部发布《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》,2003年12月中央同时印发《中国共产党党内监督条例(试行)》和修订的《中国共产党纪律处分条例》,而2007年6月1日《行政机关公务员处分条例》正式施行。

  反腐败工作在与时俱进中表现出的这种连续性,让我们对中央纪委向十七大的报告中提出的建议尤其是对建立健全一些重大制度的建议充满了期待。我们不妨以十七大报告和中央纪委向十七大的工作报告为“蓝本”,结合近期反腐败的动态,对反腐倡廉的走势特别是可能出台的一些新举措作一点分析和预测——

  在“深入开展理想信念和廉洁从政教育”方面,中央纪委向十七大的工作报告建议,“修订党员领导干部廉洁从政准则”、“制定关于加强廉政文化建设的意见”。

  《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》,是中央根据上世纪90年代中期的反腐倡廉形势,于1997年3月28日印发的一部关于党风廉政建设和反腐败工作的党内基本法规,其作用毋庸置疑。但《准则》实施以来,我国反腐倡廉形势发生了很大变化,出现了很多新情况新问题,如一些领导干部通过特定关系人受贿的问题、收受干股问题、包养情妇搞权色交易问题以及“期权腐败”现象等,现在很难依据《准则》进行处理。《准则》的一些“禁止”、“不准”规定,如不准党员领导干部“违反规定买卖股票”、“借用公款逾期不还”,规定得不是很具体,在现实中很难操作。另外,《准则》规定的“实施与监督”措施很笼统,尤其是对违反《准则》如何处理缺乏明确的规定。鉴于此,对《准则》进行修订是大势所趋。

  制定关于加强廉政文化建设的意见,也是非常必要的。2005年1月3日,中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》第一次在党的文献中提出“廉政文化”这一概念后,廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村活动在全国各地深入开展,促进了党员领导干部廉洁从政。但是,社会上也存在一些似是而非的模糊认识,如有人认为廉政文化仅仅就是演唱廉政歌曲、创作廉政书画等直观的东西。这就需要有关部门对廉政文化的含义、种类、载体,廉政文化建设的主体、对象、途径及要达到的目标等等,进行明确的规范,从而对各地的廉政文化建设进行引导。

  在“全面加强领导干部和领导机关作风建设”方面,中央纪委向十七大的工作报告建议,“制定关于加强领导干部作风建设的意见”、“制定国有企业领导人员作风建设的规定”。

  2007年1月9日,胡锦涛总书记在中央纪委七次全会上发表重要讲话强调,领导干部作风建设是党的建设的一项战略任务,必须常抓不懈。要在各级领导干部中大力倡导“八个方面”的良好风气。这是我们党第一次明确提出领导干部作风建设的概念,表明我们党更加重视领导干部的作风问题——陈良宇、邱晓华、宋平顺等高级领导干部就曾因为作风败坏、生活腐化等腐败问题,2007年受到开除党籍、开除公职等处分。但是,如何全面加强领导干部思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风建设?这需要通过制定关于加强领导干部作风建设的意见来明确。中央纪委提出的“把作风建设纳入干部教育培训的重要内容,贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个环节”,无疑是一项好措施。

  加强国有企业领导人员作风建设,是深入推进国有企业党风廉政建设的必然要求。2007年12月10日至11日,中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在北京市就加强国有企业党风建设和反腐倡廉工作进行调研。他指出,要加强和改进国有企业领导人员作风建设,引导他们牢记“两个务必”,自觉树立“八个方面”良好风气。当前,加强国有企业领导人员廉洁自律工作,需要重申并提出以下要求:不得利用职务上的便利通过同业经营或关联交易为本人或特定关系人获取非法利益;不得相互为对方及其配偶、子女、亲属等从事营利性经营活动提供便利条件;不得在企业资产整合、引入战略投资者等过程中违规决策,谋取私利;不得擅自抵押、担保、委托理财;不得利用企业上市或上市公司并购、重组、定向增发等过程中的内幕消息为本人或特定关系人谋取不正当利益;不得授意、指使、强令财会人员提供虚假财务报告;不得违规自定薪酬、兼职取酬、滥发住房补贴。贺国强的这次调研以及提出的上述要求,表明制定国有企业领导人员作风建设的规定,已经提上中央纪委的重要工作日程。

  在“切实解决损害群众利益的突出问题”方面,中央纪委向十七大的工作报告建议,“建立健全与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度”。

  五年来,纠正损害群众利益的不正之风,一直是纪检监察机关的重点工作;查办损害群众利益的职务犯罪案件,一直是检察机关的办案重点。党的十七大更加重视民生问题,强调“着力保障和改善民生”,“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”,这对反腐败职能部门纠正损害群众利益的不正之风,解决群众反映强烈的问题,提出了更高的要求。同时,十七大报告提出的“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”,也为反腐败职能部门服务民生工作提供了一个思路,这就是:督促有关部门强化行业监管,建立健全与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度。

  在“着力推进改革和制度建设”方面,中央纪委向十七大的工作报告建议,“实行重大项目审批会审制度”、“依法落实金融账户实名制”、“出台招标投标法实施条例”等。

  在反腐倡廉建设中,制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,是从源头上防治腐败的根本保证。中央纪委向党的十七大报告建议,“要坚持改革创新的精神,按照依法治国、依法执政的要求,切实加强以党章为核心的党内法规制度建设,加强国家廉政立法,努力形成反腐倡廉的制度体系”。

  党章,是党内法规制度的核心。十七大新修订的《中国共产党章程》,增写了反腐倡廉的内容,如“坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋”;“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全惩治和预防腐败体系”等等,从而使党章真正成为党风廉政建设的总纲。

  反腐倡廉制度体系建设,需要通过改革来完成。在行政管理体制改革中,减少和规范行政审批是防止行政权力介入微观经济活动而滋生腐败的一个方向。2007年10月9日,国务院又决定第四批取消和调整186项行政审批项目。同时,根据实践经验,以及曾经产生腐败的教训,在行政管理领域可能出台两项防治腐败的新制度,这就是中央纪委报告建议的实行重大项目审批会审制度,全面推行以行政首长为重点对象的行政问责制。

  实行金融账户实名制或者说银行账户实名制,是国际上反腐败的一条有益经验。我国也实行了银行账户实名制,但由于历史和管理原因,在已经开立的个人银行账户中客观上还存在少量匿名和假名账户现象。为此,2007年6月29日,中国人民银行会同公安部建成联网核查系统。银行机构在办理银行账户业务时,可以通过该系统核查相关个人的公民身份信息,从而方便、快捷地验证客户出示的居民身份证的真实性。7月26日,中国人民银行副行长苏宁在新闻发布会上说,联网核查系统的建成运行,标志着中国在切实落实银行账户实名制特别是个人账户实名制方面取得突破性进展。作为一项基础金融制度安排,联网核查公民身份信息、落实银行账户实名制意义十分重大,有利于从源头上遏制贪污受贿、洗钱等违法犯罪活动。

  近年来,很多地方和部门已经建立起工程建设招标投标、国有土地使用权招标拍卖挂牌出让、产权交易和政府采购等制度,但是在一些地方和部门,规避招标投标,串标、围标等假招标投标事件时有发生。2007年1月至10月,江苏省南京市玄武区检察院共立案侦查贪污贿赂等职务犯罪案件17件13人,涉及到工程建设领域的就多达13件13人。该院检察长王少华的话发人深思:“在查处这些案件过程中,我们发现,一些招标代理机构与业主或投标人互相串通,搞虚假招投标,充当了腐败中介的角色。”遏制招标投标领域的腐败,完善招标投标法律法规是必要的,出台招标投标法实施条例是大势所趋。

  在“加强对权力运行的制约和监督”方面,中央纪委向十七大的报告建议,“实施地方党委委员、纪委委员党内询问和质询办法”、“制定巡视工作条例”。

  有效防治腐败,加强对权力运行的制约和监督是关键。

  针对权力制约问题,十七大报告在十六大报告提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”的基础上,又创造性提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构”,这是对权力的一种解构,有利于针对不同的权力采取不同的制约措施。

  针对权力监督问题,中央纪委的报告重点建议落实《中国共产党党内监督条例(试行)》。在十项党内监督制度中,最先得到细化的是“地方党委委员、纪委委员党内询问和质询制度”。《党内监督条例》规定:“党的地方各级委员会委员,有权对党的委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出询问或质询。党的地方各级纪律检查委员会委员,有权对纪律检查委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出询问或质询。”并且规定了询问和质询的方式,及以有关部门说明、解释或答复的方式等。但《党内监督条例》关于“询问或质询”只有三条260个字,规定不具体。如何询问、质询,需要出台一个详细的实施办法。据据新华社2008年1月8日有关报道,中共中央办公厅已经在2007年印发实施《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法(试行)》。另外,“巡视制度”也可能得以细化。巡视在反腐败中已发挥出重要的监督作用——2007年8月2日,中央纪委副书记干以胜在新闻发布会上说:近年来查处的陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭等案件的部分线索,就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。”但是,《党内监督条例》对巡视的规定也是比较原则,需要结合实践经验对这项重要的党内监督制度进行细化。要进一步加强和改进巡视工作,将巡视成果综合运用好,提高巡视工作水平,制定一部单独的巡视工作条例是完全必要的。

  在权力的制约与监督上,十七大报告和中央纪委的报告,都提到“让权力在阳光下运行”。强调推进党务公开,完善政务公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开制度。尤其是《政府信息公开条例》将于2008年5月1日起施行,它将在更大范围和层次上保障公众的知情权,更好地实现民主监督。

  在“保持查办案件工作力度”方面,中央纪委向十七大的报告建议,“加大对腐败分子的经济处罚和赃款赃物追缴力度”、“严厉惩处行贿行为”等等。

  中央纪委的报告对今后五年的办案工作提出建议——除了“继续重点查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职等案件,查办官商勾结、权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件”等办案重点外,还建议了三个新的办案重点:一是“加大对腐败分子的经济处罚和赃款赃物追缴力度”。其旨在增加腐败的成本,让腐败分子得不偿失甚至倾家荡产。二是“严厉惩处行贿行为”。在北京和黑龙江,都发生过这样的商业贿赂案件:一家医疗器械推销商通过送回扣,“放倒”数名医院院长和其他干部。这说明,惩治权钱交易行为,只查办受贿者是不够的,还要惩办行贿者。三是“加大对企业和其他取得收入的组织在国(境)内外经营活动中商业贿赂行为的惩处力度,依法查处国(境)外经济组织在我国内地的商业贿赂行为”。这是我国反腐败职能部门为治理商业贿赂中出现的新情况,借鉴世界上一些国家惩治商业贿赂的有益经验,同时为履行《联合国反腐败公约》确定的缔约国义务,而需要采取的一项反腐举措。

  总之,党的十七大提出“着力加强反腐倡廉建设”,为当前和今后一个时期的反腐败指明了方向,而中央纪委向十七大报告的一些建议,也使我们清晰地看到了近期反腐败的具体走势。对此,我们充满期待。

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