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成都大部制改革调查:向重点部门开刀
2008年3月29日 00:58
来源:21世纪经济报道 选稿:施卿
  “你们非叫大部制,我们内部里说,就是歪打正着。”成都市机构编制委员会办公室副主任李声宙笑着说,“成都市最近几年的机构改革,几乎全是实践中出了问题,倒逼出来的。”

  李所指的“实践”就是成都市自2003年以来就开始在成都全域推广的“城乡一体化”。

  “既然要求城乡一体化,我们的行政职能部门怎么还能保持原来的二元结构呢?”李声宙说。

  按照李声宙的说法,正是快速发展的统筹城乡的实践在客观上推进了成都市机构改革的步伐。李所在的编办,甚至曾经在去年由市政府授意之下搞过一个“按照试验区的规划设计的机构改革设想”。

  在全国两会期间,国家行政学院有专家向高层建言:中国的大部制改革进程,“首先应该选择从那些职能交叉突出、涉及公共服务对象广泛、外部呼吁比较大的部门开始,然后逐步扩大”。

  事实上,纵观成都在过去几年的“大部制
”实践,几乎也同样集中在这位专家所说的几个“重点领域”。

  作为一个省会城市,成都在大部制改革上率先走出了一大步。

  多头管理之弊

  “做这些工作的动机其实很简单,就是看到了由多头管理带来的传统管理体制的弊端,大大制约了发展的步伐。所以逼着我们不得不去改制。”李声宙说,“某一件事情,在城市这块是一个部门在承担,到了农村,又是另外一个部门在承担。这种二元分割的管理体制,限制了统筹城乡工作的发展。”

  从2005年初起,成都就已经开始把与城乡协调发展关系最密切的农、林、水和交通当作“突破口”,进行了一系列的“机构撤并”。

  现任成都市林业和园林局局长的叶浪大概是对此感触最深的人。他给记者举了一个例子:“林业部门管的卧龙熊猫基地和园林部门管理的成都大熊猫基地,这两个基地虽然相隔只有200多公里,但这两个地方的熊猫要实现交配,我们需要到2000多公里以外的北京去办相关的手续,而且涉及到两个中央的部委。”

  类似的尴尬,林业局和园林局也常遇到。按归口,大熊猫保护属于林业局,前几年,一到冬天,成都周边山区经常发现病饿大熊猫,虽然成都市动物园和大熊猫繁育研究基地近在咫尺,且设施先进,技术一流,但由于属于园林局,归建设口,结果,只能舍近求远,将大熊猫送往较远的卧龙自然保护区。

  和大熊猫有同样苦恼的还有成都市的府南河,它流进成都后,就分属“五条龙”管理:水利局管农村段,市容环卫局管河流下水道,市政公用局管河道,府南河管理办公室管府南河综合治理,国土局管地下水。

  “一次,成都突降暴雨,刚投入使用半年的东城根街下穿隧道被淹,堵得一塌糊涂。隧道临近府南河,水却几天没抽出去。老百姓意见很大,甚至质疑是否隧道设计有误,该不该修建隧道。原因其实很简单,五家单位管水,平时相安无事,一场暴雨下来却没有一家出面牵头协调,人员、设备、资金无法落实,耽误了抽水。”成都市水务局的一位出席全国两会的人大代表回忆过往,颇多感慨。

  “行政管理体制僵化,分工过细、职能交叉,对接不清、空间模糊,有利就干、无利就躲。本来应是‘九龙治水’,结果却是龙多不治水,行政管理体制非改不可了。”成都市机构编制委员会副主任李声宙说。

  大刀阔斧的机构重组

  在这样的大背景下,成都市开始了大刀阔斧的行政管理体制改革。2005年2月6日,撤消农牧局,设置农业委员会;2005年11月10日,撤消水利局,组建水务局;2006年1月20日,撤消交通局,组建交通委员会;2006年10月18日,撤消林业局和园林局,组建林业和园林局。

  “新组建的部门不仅仅是名称的改变,也不是回到从前计划经济时代的大揽大统,权力集中,而是根据法律、法规确定职能的原则,一件事情尽量由一个部门办理,将部门职能重新进行了梳理和调整,把职能和管辖范围相近、业务性质雷同的部门,整合组建一个更大部门的管理体制,集中资源和力量办大事、快办事。其管辖范围更宽,以达到转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的。”李声宙说。

  据了解,新组建的成都市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理,水务管理的一体化,结束了“多龙管水”的局面。

  新组建的市交通委员会,将市交通局的全部职能、市政公用局的城市公共交通、客运、出租车、市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理、市经委承担铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合,打破了交通各自为政、多头执法的局面,初步形成了城乡一体的大交通格局。

  成都市法制办主任刑毅在接受记者采访时说,撤并机构主要的目的,还是为了规范政府监督职能,在审批已经集中之后,把综合执法统一。有了机构调整的第一步,才能接着谈阳光政府,服务性政府。这是一个事物的两个方面。

  “但是有些垂直体系执管的企业,我们真的管不了,比如电力、电信等。”刑毅坦言。

  即便不是垂直体系直管的单位,一些在“机构撤并潮”中已经走出了第一步的部门也马上体会到了“辗转腾挪”的不便。

  成都市林业和园林管理局副局长叶浪告诉记者:“改了以后,我们的上级主管部门还是两个,我们还要面对省林业厅、省建设厅,横向上看,就是在我们市本级,也有一个改革深入的问题。里面的问题很复杂。”

  “中国的行政机构设置形同‘蜂窝煤’,上下对齐。地方政府的大部门合并,不仅涉及横向部门的利益,而且涉及纵向部门的利益。在这种‘蜂窝煤’似的结构中,合并一类部门,就牵动上上下下的利益,单靠地方的努力显然有些力不从心。现在,下面通了,上面不通怎么能烧得起来呢?”一位学者分析,“所以,要从根本上改变地方现有行政组织结构,巩固改革成果,提高行政效率,需要上下联动,自上而下全面推进大部门体制改革。”

  在这种情况下,“一套人马,两块牌子”成了大多数走在“大部制”改革前列的单位的无奈选择。

  成都市交通委员会的牌子旁,还挂着一块成都市公共交通管理局的牌子,“两块牌子一套人马,这是为了上下对口,否则到上面办事不方便。”成都市交委副主任涂智说。

  “虽然大部门体制有很多好处,但也有很多为难的地方,如果不从上到下实施,基层的探索就有点举步维艰,甚至可能顶不住压力走回头路。”李声宙说。

  改革之坎:“人事”、“财政”

  成都的机构改革,除了外部,还有内部压力。

  “一碰到过筋过脉的事情,我们就只能绕过去了,因为这牵扯到太多的部门利益。”李声宙说。

  “筋”和“脉”指的就是“人事”和“财政”,据李声宙说,这是成都所谓“大部制”实践中最难的部分。

  “职能整合的面越广,所触及的部门利益越多,受到的干扰就越大。一些部门把部门利益凌驾于公共利益之上,不愿交出管钱、管审批的权限。”李声宙说。

  部门整合,职能合并,相同的两三个部门合到一起,中层干部必然多出来,而干部的调整和精简,也涉及许多人的根本利益。

  成都市的做法是:把职能整合作为核心,将部门先合进来、工作开展起来。富余人员也没有简单地进行分流,而是人随职能走,在不突破编制的前提下,通过考核逐步消化;处级干部按照核定的职数,通过考核竞争上岗;局级干部年龄大的保留待遇退居二线,或调整充实到其它部门,纳入调整和分流的1100多人实现了平稳过渡。

  “成都市农委由原来的农工委、农牧局、农机局合并而来,2005年,把供销社也合进来,是一个很典型的例子。农委现在的主任,原来就是从农工委平调过来,但是合并之后的农委,一下子多出来四个副职,没有地方安排,这就成了一任四副。这种情况在其他的机构合并过程中非常的普遍,严格地说,中国的《地方人大和政府组织法》中这是不允许的。但是我们只能是逐步消化,这是国情。”李声宙说。

  《组织法》规定中第六十五条这样说:各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长,在必要的时候可以设副职。办公厅、办公室设主任,在必要的时候可以设副主任。

  内部约束机制出台

  “大部门体制并不是单纯的机构合并。大部门体制改革除涉及职能整合与机构合并外,还涉及政府组织结构和运行机制的深刻变革,涉及到政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等复杂问题。因而,大部门体制改革还需要进行相关的配套改革。”学者李军鹏对大部门体制下的诸多问题曾表示了自己的担忧。

  “政府部门常被人诟病的缺位、错位事实上都是职能转变不到位所致,但是要搞配套改革,除了政府部门的自身努力,还有赖于社会中介机构的发育完善和健全。”李声宙说。

  而成都的现实是,中介组织不诚信、不规范,为了自身利益为企业代办很多手续,造成很多问题。据成都市工商局的调查数据显示,60%的中介组织都在做帮助企业进行抽逃资金的工作。

  “回顾成都过去的几次较大较成功的机构撤并,每一次都要动人,我们的做法是非常的谨慎,成熟一个,推进一个,选择试点的部门也都是公务员分流相对比较容易的部门,比如,农、林、水务、交通,这些部门改革的成本都更低一些。”李声宙说。

  动了人,形成了大部门,按照大部制的定义,就是要在部门内部之间形成有效的约束、监督机制。

  “但是这就更难了,坦白地说,在我们过往的改革中,还无法触及这一块,所谓的监督机制,目前尚很难形成。原因还是因为部门利益,一句话,领导们不想被约束。”李声宙笑着说。

  “我们已经形成了较为有效的内部约束机制。在决策上,走专家咨询论证、群众参与、集体决定的路子,重大事项要听取多方意见,集体研究决定。”刑毅透露,行政首长问责制也开始实施,由监察部门来监督执行。今年,成都市就问责了22名官员,对于不作为或违反相关法律的要做出处罚。

  “这样做了之后,一个显而易见的事实是,2005年前,我们试点并联审批,行政效率因此而提高50%以上。”刑毅说。

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