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鹤岗:中国收缩型城市的非典型样本

2019-4-20 19:21:00

来源:国是直通车 作者:孙秋霞

    孙秋霞

    哪些城市在收缩?

    一个三四线城市,房子跌至“白菜价”,一万五就可以拿走一套房,这在中国并不多见,但却在鹤岗真实上演。

    鹤岗位于黑龙江东北部,是一座缘煤而兴的资源型城市,版图面积1.5万平方公里,相当于两个广州,但2017年年末,鹤岗市总人口只有100.9万,其中城镇人口83.3万人。

    人口持续外流,经济发展疲软,这是鹤岗正遭遇的困境。在中国,像鹤岗这样的城市还有许多。

    首都经济贸易大学副教授吴康曾发布研究成果称,2007-2016年间,中国有84座城市出现了“收缩”,这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少,并且正经历以某种结构性危机为特征的经济转型。

    值得注意的是,近日国家发改委发布的《2019年新型城镇化重点建设任务》中,首次提出了“收缩型城市”的概念。

    这意味着,随着经济的发展,一些城市在增长扩张的同时,另一部分城市不得不直面收缩的问题。收缩型城市在东北最为典型,我国中西部甚至东南沿海一带也均有分布。

    

    国是直通车 侯雨彤 制图

    城市为何出现收缩?

    “收缩城市”的概念最早由德国学者1988年提出,用来指代受去工业化、郊区化、老龄化以及政治体制转轨等因素影响而出现的城市人口流失乃至局部地区空心化的现象。

    2004年,收缩城市国际研究网络(Shrinking City International Research Network)沿用这一术语,并将其定义为“人口规模在1万以上人口密集的城市区域,面临人口流失超过两年,并经历结构性经济危机的现象”。

    从全球来看,包括德国、加拿大、美国、日本等工业化国家均出现过城市收缩这一现象。经济结构调整让部分城市成为赢家,同时也导致一些城市不断走向衰退。

    经历几十年跨越式工业化发展与快速城镇化后,中国也同样面临城市收缩的问题,尤其是部分资源型城市已经出现衰退的态势,鹤岗就是其中一个。

    自1917年第一个煤矿开工以来,鹤岗至今已有近百年的开采历史,曾经一度成为黑龙江省四大煤炭生产基地,产媒输出量也曾居全国第四。

    拥有丰富煤矿资源的鹤岗,没能逃脱“资源诅咒”。2011年,鹤岗市正式列入全国第三批资源枯竭型城市。在《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》中,鹤岗被列为衰退型城市。

    

    资源型城市综合分类(2013)

    图片来源:《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》

    苏宁金融研究院高级研究员付一夫接受中新社国是直通车记者采访时表示,鹤岗房子出现白菜价,表面上看是房价下跌,实际上反映了当地经济发展出现了问题。根本原因是由于鹤岗煤矿等资源丰富,当地更加倾向于发展资源型产业,导致其他产业,如制造业和服务业等受到抑制。

    黑龙江省统计局数据显示,鹤岗煤炭产业与非煤炭产业的比重约为7:3。2012年、2013年,由于原煤产量、价格双下降,直接导致鹤岗GDP、财政收入出现了大幅双下降。

    

    图片来源:东北证券

    除了经济面临下行压力之外,鹤岗市人口近几年也处于持续下滑状态。可以说,鹤岗是中国收缩型城市的一个缩影。

    值得注意的是,作为曾经的重工业基地,东北城市收缩现象尤为严重,如伊春、齐齐哈尔、佳木斯、鄂尔多斯等。

    吴康接受媒体采访时指出,改革开放前,东北城市化和工业化水平都比较成熟,但在工业化后期,它的产业升级跟不上步伐、体制机制改革滞后,陷入了转型危机,工作机会比较少,收入相对低,所以东北很多城乡都存在人口流出的问题。

    除了东北之外,东南沿海、广东和江浙一带也有部分收缩型城市。

    吴康指出,过去很多制造业很发达的城市,吸纳了很多中西部的劳动力。最近10年由于产业升级,很多污染大、能耗大的企业迁出了,这些企业的劳动力就离开了,这样在某些年份就会出现比较明显的人口下降。像浙江义乌、绍兴柯桥都存在这样的情况。

    吴康还表示,珠三角和长三角最近几年都在推“机器换人”,释放出来的劳动力也会对城市的人口变动产生影响。在义乌调研时,像全球化、贸易摩擦、电商的发展对他们都会有影响,原因很复杂、很多元。

    据悉,广东省东莞市曾经就在产业结构调整的过程中,大量劳动密集型企业被转移,人口也出现外流。由于近年来东莞推行产业转型升级,经济已经开始稳定增长,就业机会也在增多,人口也逐渐增加。

    

    东莞市2010-2018年人口增长情况

    图片来源:东莞市人民政府

    

    东莞市2010-2018年GDP增长情况

    图片来源:东莞市人民政府

    城市收缩该怎么办?

    在世界范围内,一些城市人口和经济持续增长同时,也有一些城市面临人口减少、经济萎缩、建成区荒置的处境。

    2007年,德国政府资助的研究项目“萎缩中的城市”发现,在过去的50年中,超过370个人口超过10万的城市至少减少了1/10的人口。

    例如,德国鲁尔工业区是世界著名的老工业基地,煤炭、钢铁、化学工业曾经声名远播。该地区曾经生产德国80%的硬煤,90%的焦炭,集中了全国钢铁生产能力的2/3。

    20世纪50年代后,随着煤炭在世界能源消费构成中的比重逐渐降低,世界钢铁市场需求急剧减少,该地区的煤炭产量也逐步减少,从而出现经济衰退。当时,一些大型企业相继倒闭,工人也失业。与此同时,环境污染等问题迫使许多企业向德国南部转移。

    不过,从20世纪70年代开始,鲁尔区经过了一段漫长的整治,经济结构趋于协调,工业布局趋于合理,经济由衰落转向繁荣。

    在鲁尔区转型的过程中,德国政府发挥了较为重要的作用,资金补贴计划为鲁尔区的转型发展赢得了宝贵的时间。与此同时,鲁尔区高等院校的设立,为该地区成为德国重要科研高地奠定了基础,创新加人才成为其转型的关键。

    位于美国俄亥俄州东北部的扬斯敦,曾经也是由于矿业及工业的发展而兴起,但随着全球化带来的工业转移,开始面临衰退,人口也持续减少。1960年至2010年,扬斯敦人口从16万人下降到8万人。

    后来,扬斯敦市政府从2002年开始制定《扬斯敦2010规划》。清华大学建筑学院副教授黄鹤撰文指出,该规划的出发点有四个方面:一是承认扬斯敦是个更小的城市;二是在新的地区经济中定义扬斯敦的角色;三是改善扬斯敦的环境,提高生活品质;四是号召公众响应。

    黄鹤认为,《扬斯敦2010规划》的重点集中于如何收缩发展,营建更健康可持续发展的城市环境,主要包含建立城市的绿色空间网络,建立具有竞争力的工业地区,培育具有活力的城市中心等。

    值得一提的是,1996年,扬斯敦成立了土地银行,用于城市中空置、荒弃的土地和房产以及因断贷而被银行收回的房产的再利用。黄鹤指出,这使得土地银行能够快速获取那些被遗弃的土地以用于城市的更新改造。

    面对城市收缩,发达国家的经验或许值得借鉴。

    付一夫告诉国是直通车记者,从当地政府的视角看,应尽早制定一些长远的城市发展规划,推动城市转型,特别是资源型城市,转型越早对城市发展越好。

    付一夫指出,就像鹤岗的煤炭采集有100多年的历史,如果提早进行长远规划,预见到资源型产业有一天会衰落,尽快配套发展其他产业。在资源型产业还能支撑经济发展的时候,就将其他产业相应发展起来,整个城市经济增长的动力将更好。

    此外,付一夫表示,收缩型城市需要营造良好的营商环境,吸引投资,鼓励民营经济参与。同时还需培养一些科技含量更高的企业,制定一些优惠政策吸引住人才,加强教育方面的投入。“要是没有人才支撑,任何产业也发展不起来。”

    值得注意的是,当前,不少收缩型城市在新的总体规划方案中,要求未来人口总量上升的同时,还要求扩大城市面积。

    清华大学的城市规划学者龙瀛接受媒体采访时指出:“这与地方政府多年的土地财政有关,拿了地才能卖钱,才能增加基础建设投资。”

    在龙瀛看来,不管是决策者还是设计者,都一味地追求增长,觉得“收缩”是个消极的词。但“收缩”只不过是这座城市的一个发展阶段,“它会自然而然地发生”。

    国家发改委发布的《2019年新型城镇化重点建设任务》指出,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

    付一夫指出,城镇化的核心是人口城镇化,要转变发展思维,不能像以前那样粗放型地一味建楼,对于收缩型城市,需要在已有的基础上进行经济化的发展,包括政策的倾斜、基础设施和公共服务均等化,在医疗和教育等方面也要加以改善。

    扬斯敦就曾在转型中首先承认自己是一个“较小的城市”,规划后的扬斯敦,住宅土地面积缩小了30%,整个城市面积也相应减少。

    这种从希望增长转向直面衰退,强调更小而美好的发展被称为“精明收缩”。黄鹤指出,《扬斯敦2010规划》是“精明收缩”作为一种城市规划策略真正意义上得以确立的标志。

    黄鹤指出,“精明收缩“的核心思想是在人口减少的情况下,在城市收缩发展的同时,关注城市持续的潜在发展动力,其做法是将可以增长的部分置于小的、集中的区域,保持该区域的良性运营;其收缩的策略是注重合理的城市规模,强调尺度合理的邻里及其空间肌理是城市潜在复兴的因素,提倡土地的集约使用。

    “量的收缩,不代表质也收缩,相反,收缩城市的规划应该更关注提高居民的生活品质和城市的空间品质。”在龙瀛看来,想要对“收缩城市”做出真正的改变,已有观念是需要越过的第一个障碍。

    参考资料:

    1. 黄鹤:《精明收缩:应对城市衰退的规划策略及其在美国的实践》

    2.徐博 庞德良:《增长与衰退: 国际城市收缩问题研究及对中国的启示 》

    3. 东北证券:《收缩型城市发展面临困境 楼市萎缩无可避免》

    4. 《瞭望》新闻周刊:德国鲁尔区转型的启示

    5.每日经济新闻:人口减少不等于城市收缩 城市收缩不等于城市衰败

    6.人民日报:每座城市都预测未来人口会增长,但事实可能并非如此

    

鹤岗:中国收缩型城市的非典型样本

2019年4月20日 19:21 来源:国是直通车

    孙秋霞

    哪些城市在收缩?

    一个三四线城市,房子跌至“白菜价”,一万五就可以拿走一套房,这在中国并不多见,但却在鹤岗真实上演。

    鹤岗位于黑龙江东北部,是一座缘煤而兴的资源型城市,版图面积1.5万平方公里,相当于两个广州,但2017年年末,鹤岗市总人口只有100.9万,其中城镇人口83.3万人。

    人口持续外流,经济发展疲软,这是鹤岗正遭遇的困境。在中国,像鹤岗这样的城市还有许多。

    首都经济贸易大学副教授吴康曾发布研究成果称,2007-2016年间,中国有84座城市出现了“收缩”,这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少,并且正经历以某种结构性危机为特征的经济转型。

    值得注意的是,近日国家发改委发布的《2019年新型城镇化重点建设任务》中,首次提出了“收缩型城市”的概念。

    这意味着,随着经济的发展,一些城市在增长扩张的同时,另一部分城市不得不直面收缩的问题。收缩型城市在东北最为典型,我国中西部甚至东南沿海一带也均有分布。

    

    国是直通车 侯雨彤 制图

    城市为何出现收缩?

    “收缩城市”的概念最早由德国学者1988年提出,用来指代受去工业化、郊区化、老龄化以及政治体制转轨等因素影响而出现的城市人口流失乃至局部地区空心化的现象。

    2004年,收缩城市国际研究网络(Shrinking City International Research Network)沿用这一术语,并将其定义为“人口规模在1万以上人口密集的城市区域,面临人口流失超过两年,并经历结构性经济危机的现象”。

    从全球来看,包括德国、加拿大、美国、日本等工业化国家均出现过城市收缩这一现象。经济结构调整让部分城市成为赢家,同时也导致一些城市不断走向衰退。

    经历几十年跨越式工业化发展与快速城镇化后,中国也同样面临城市收缩的问题,尤其是部分资源型城市已经出现衰退的态势,鹤岗就是其中一个。

    自1917年第一个煤矿开工以来,鹤岗至今已有近百年的开采历史,曾经一度成为黑龙江省四大煤炭生产基地,产媒输出量也曾居全国第四。

    拥有丰富煤矿资源的鹤岗,没能逃脱“资源诅咒”。2011年,鹤岗市正式列入全国第三批资源枯竭型城市。在《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》中,鹤岗被列为衰退型城市。

    

    资源型城市综合分类(2013)

    图片来源:《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》

    苏宁金融研究院高级研究员付一夫接受中新社国是直通车记者采访时表示,鹤岗房子出现白菜价,表面上看是房价下跌,实际上反映了当地经济发展出现了问题。根本原因是由于鹤岗煤矿等资源丰富,当地更加倾向于发展资源型产业,导致其他产业,如制造业和服务业等受到抑制。

    黑龙江省统计局数据显示,鹤岗煤炭产业与非煤炭产业的比重约为7:3。2012年、2013年,由于原煤产量、价格双下降,直接导致鹤岗GDP、财政收入出现了大幅双下降。

    

    图片来源:东北证券

    除了经济面临下行压力之外,鹤岗市人口近几年也处于持续下滑状态。可以说,鹤岗是中国收缩型城市的一个缩影。

    值得注意的是,作为曾经的重工业基地,东北城市收缩现象尤为严重,如伊春、齐齐哈尔、佳木斯、鄂尔多斯等。

    吴康接受媒体采访时指出,改革开放前,东北城市化和工业化水平都比较成熟,但在工业化后期,它的产业升级跟不上步伐、体制机制改革滞后,陷入了转型危机,工作机会比较少,收入相对低,所以东北很多城乡都存在人口流出的问题。

    除了东北之外,东南沿海、广东和江浙一带也有部分收缩型城市。

    吴康指出,过去很多制造业很发达的城市,吸纳了很多中西部的劳动力。最近10年由于产业升级,很多污染大、能耗大的企业迁出了,这些企业的劳动力就离开了,这样在某些年份就会出现比较明显的人口下降。像浙江义乌、绍兴柯桥都存在这样的情况。

    吴康还表示,珠三角和长三角最近几年都在推“机器换人”,释放出来的劳动力也会对城市的人口变动产生影响。在义乌调研时,像全球化、贸易摩擦、电商的发展对他们都会有影响,原因很复杂、很多元。

    据悉,广东省东莞市曾经就在产业结构调整的过程中,大量劳动密集型企业被转移,人口也出现外流。由于近年来东莞推行产业转型升级,经济已经开始稳定增长,就业机会也在增多,人口也逐渐增加。

    

    东莞市2010-2018年人口增长情况

    图片来源:东莞市人民政府

    

    东莞市2010-2018年GDP增长情况

    图片来源:东莞市人民政府

    城市收缩该怎么办?

    在世界范围内,一些城市人口和经济持续增长同时,也有一些城市面临人口减少、经济萎缩、建成区荒置的处境。

    2007年,德国政府资助的研究项目“萎缩中的城市”发现,在过去的50年中,超过370个人口超过10万的城市至少减少了1/10的人口。

    例如,德国鲁尔工业区是世界著名的老工业基地,煤炭、钢铁、化学工业曾经声名远播。该地区曾经生产德国80%的硬煤,90%的焦炭,集中了全国钢铁生产能力的2/3。

    20世纪50年代后,随着煤炭在世界能源消费构成中的比重逐渐降低,世界钢铁市场需求急剧减少,该地区的煤炭产量也逐步减少,从而出现经济衰退。当时,一些大型企业相继倒闭,工人也失业。与此同时,环境污染等问题迫使许多企业向德国南部转移。

    不过,从20世纪70年代开始,鲁尔区经过了一段漫长的整治,经济结构趋于协调,工业布局趋于合理,经济由衰落转向繁荣。

    在鲁尔区转型的过程中,德国政府发挥了较为重要的作用,资金补贴计划为鲁尔区的转型发展赢得了宝贵的时间。与此同时,鲁尔区高等院校的设立,为该地区成为德国重要科研高地奠定了基础,创新加人才成为其转型的关键。

    位于美国俄亥俄州东北部的扬斯敦,曾经也是由于矿业及工业的发展而兴起,但随着全球化带来的工业转移,开始面临衰退,人口也持续减少。1960年至2010年,扬斯敦人口从16万人下降到8万人。

    后来,扬斯敦市政府从2002年开始制定《扬斯敦2010规划》。清华大学建筑学院副教授黄鹤撰文指出,该规划的出发点有四个方面:一是承认扬斯敦是个更小的城市;二是在新的地区经济中定义扬斯敦的角色;三是改善扬斯敦的环境,提高生活品质;四是号召公众响应。

    黄鹤认为,《扬斯敦2010规划》的重点集中于如何收缩发展,营建更健康可持续发展的城市环境,主要包含建立城市的绿色空间网络,建立具有竞争力的工业地区,培育具有活力的城市中心等。

    值得一提的是,1996年,扬斯敦成立了土地银行,用于城市中空置、荒弃的土地和房产以及因断贷而被银行收回的房产的再利用。黄鹤指出,这使得土地银行能够快速获取那些被遗弃的土地以用于城市的更新改造。

    面对城市收缩,发达国家的经验或许值得借鉴。

    付一夫告诉国是直通车记者,从当地政府的视角看,应尽早制定一些长远的城市发展规划,推动城市转型,特别是资源型城市,转型越早对城市发展越好。

    付一夫指出,就像鹤岗的煤炭采集有100多年的历史,如果提早进行长远规划,预见到资源型产业有一天会衰落,尽快配套发展其他产业。在资源型产业还能支撑经济发展的时候,就将其他产业相应发展起来,整个城市经济增长的动力将更好。

    此外,付一夫表示,收缩型城市需要营造良好的营商环境,吸引投资,鼓励民营经济参与。同时还需培养一些科技含量更高的企业,制定一些优惠政策吸引住人才,加强教育方面的投入。“要是没有人才支撑,任何产业也发展不起来。”

    值得注意的是,当前,不少收缩型城市在新的总体规划方案中,要求未来人口总量上升的同时,还要求扩大城市面积。

    清华大学的城市规划学者龙瀛接受媒体采访时指出:“这与地方政府多年的土地财政有关,拿了地才能卖钱,才能增加基础建设投资。”

    在龙瀛看来,不管是决策者还是设计者,都一味地追求增长,觉得“收缩”是个消极的词。但“收缩”只不过是这座城市的一个发展阶段,“它会自然而然地发生”。

    国家发改委发布的《2019年新型城镇化重点建设任务》指出,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

    付一夫指出,城镇化的核心是人口城镇化,要转变发展思维,不能像以前那样粗放型地一味建楼,对于收缩型城市,需要在已有的基础上进行经济化的发展,包括政策的倾斜、基础设施和公共服务均等化,在医疗和教育等方面也要加以改善。

    扬斯敦就曾在转型中首先承认自己是一个“较小的城市”,规划后的扬斯敦,住宅土地面积缩小了30%,整个城市面积也相应减少。

    这种从希望增长转向直面衰退,强调更小而美好的发展被称为“精明收缩”。黄鹤指出,《扬斯敦2010规划》是“精明收缩”作为一种城市规划策略真正意义上得以确立的标志。

    黄鹤指出,“精明收缩“的核心思想是在人口减少的情况下,在城市收缩发展的同时,关注城市持续的潜在发展动力,其做法是将可以增长的部分置于小的、集中的区域,保持该区域的良性运营;其收缩的策略是注重合理的城市规模,强调尺度合理的邻里及其空间肌理是城市潜在复兴的因素,提倡土地的集约使用。

    “量的收缩,不代表质也收缩,相反,收缩城市的规划应该更关注提高居民的生活品质和城市的空间品质。”在龙瀛看来,想要对“收缩城市”做出真正的改变,已有观念是需要越过的第一个障碍。

    参考资料:

    1. 黄鹤:《精明收缩:应对城市衰退的规划策略及其在美国的实践》

    2.徐博 庞德良:《增长与衰退: 国际城市收缩问题研究及对中国的启示 》

    3. 东北证券:《收缩型城市发展面临困境 楼市萎缩无可避免》

    4. 《瞭望》新闻周刊:德国鲁尔区转型的启示

    5.每日经济新闻:人口减少不等于城市收缩 城市收缩不等于城市衰败

    6.人民日报:每座城市都预测未来人口会增长,但事实可能并非如此