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中国政坛问责制体现"民本" 推动引咎辞职制度化
2004年7月8日 19:19
 
  东方网7月8日消息:2003年,包括原卫生部长、北京市长在内,全国有近千名官员因防治非典“工作不力”被罢官去职;原海军北海舰队司令、政委也因海军361潜艇失事事故而降职。新一届中央领导集体严肃追究失职官员责任的两大果断动作,在政坛引起极大震动!被认为“开了中国官员问责制的先河”。

  进入2004年,对失职官员的追究力度不断加大。今年4月以来,又有包括省部级干部在内的200多名官员,在重大安全事故和责任事件中“负有责任”受到追究,形成了又一波来势甚猛的“问责风暴”。最近,随着国家审计署一份触目惊心的审计“清单”的公布,更是一石激起千层浪,追究有关部委违规和决策失误责任的呼声再度高涨。

  官员问责力度再次加大

  今年以来,在党中央、国务院的直接推动下,有关官员被问责的新闻频频见诸报端。在国务院责成查处的6起重大安全事故和责任事件中,被问责的官员就达百人之多,其中不乏省部级、地厅级高官。

  4月14日,温家宝总理主持国务院常务会议,亲自听取监察部关于中石油重庆开县“12·23”特大井喷事故、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾3起责任事故的调查处理情况。在这3起事故中,共有68名责任人受到处理,其中移交司法机关处理13人,给予党纪、政纪处分及组织处理55人。中石油总公司总经理马富才(部级)、吉林市市长刚占标、北京市密云县县长张文为此“引咎辞职”。

  4月底到6月初,国务院又先后责成严查江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”案和湖南“嘉禾违法拆迁”案。包括常州市市委书记,扬中市市委书记、副书记,安徽阜阳市市长、副市长,嘉禾县县委书记、副书记,县长、副县长等23名政府官员分别受到党纪政纪的严肃处分。

  各地方政府也对一些重大事故相继实行问责:4月28日,湖北省监察厅通报该省去年下半年至今年初发生的18起重特大事故查处情况,110名责任人受到查处。4月30日,浙江海宁市市长张仁贵因“海宁大火”事故引咎辞职;同日,川化集团有限责任公司总裁谢木喜因“沱江特大污染事故”引咎辞职……

  7月1日,卫生部证实今年非典疫情发生是“重大责任事故”,中国疾病预防控制中心主任、副主任引咎辞职,另外3人受到行政撤职处分。

  有关学者指出:“问责风暴”的兴起,对中国因袭多年的官场文化和官本位观念无疑将产生巨大的冲击。从这个意义上看,“问责风暴”的形成彰显了政治文明的进步,从实践的角度诠释了“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的深刻内涵。

  新一轮问责呈现四大趋势

  观察新一轮的“问责风暴”,可以见到四大明显的发展趋势。

  趋势之一:问责方式呈现由“权力问责”向“制度问责”转变的新态势。过去,发生事故或案件后,责任追究往往以“权力问责”方式进行,处分主要根据上级领导的意图和意见进行,随意性较大。追究“直接责任”为多,追究领导层“间接责任”的少,追究一把手领导责任的就更少,难免有“官官相护”之嫌。而在新一轮“问责风暴”中,该不该追究责任?追究谁的责任?更多的是依据事实和有关规定来进行。《国家公务员暂行条例》以及今年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等,成为问责处分的主要依据。这个显著变化,标志着官员问责制正向制度化、法制化方向深入发展。

  趋势之二:问责出现从追究“有过”官员向追究“无为”官员深化的新趋势。在新一轮“问责风暴”中,除了“出问题”的官员继续受到追究外,那些四平八稳、无所作为的“太平官”也被罢官去职,再难享太平了。不久前,四川省成都市金堂县淮口镇党委书记汪光友被免职一例就颇具典型意义。汪被免职的理由是:任职3年半,“工作不在状态、不思进取,错过该镇发展机遇”。整肃“不出问题”但“不作为”官员,无疑是对那些混日子的“庸官”们发出了“下课”的警示。据报道,从5月11日起截至6月初,成都市先后共有16名干部因“不在状态”被免职。这表明,“问责制”对官员工作能力和精神状态提出了新要求。

  趋势之三:责任追究从生产事故多发部门向其他领域和部门(尤其是权力部门)推进,初步形成了从中央到地方层层问责的制度框架。党政机关、公检法司、企事业单位等皆可“问责”。为此,各地纷纷出台有关行政问责、过错追究办法。去年8月,长沙率先推出《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》;11月,四川公布了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》。今年5月,重庆市推出了《政府部门行政首长问责暂行办法》,规定了18种问责情形和7种追究责任方式。“为官风险”加大和“当官难”现象的出现,从另一侧面反映了“问责制”带来的深刻变化。

  趋势之四:公众参与、社会舆论在推动对官员进行“问责”中的作用越来越大。在“海宁大火”事故、“嘉禾拆迁”案、“阜阳奶粉”案中,人们都可以看到媒体的积极参与和苦苦追问,形成了巨大的社会压力,出现了媒体和社会监督合力推进问责制的大趋势。

  问责制体现民本思想

  由于社会制度不同,我国的官员问责制有别于我国香港特区政府和西方国家的“高官问责制”,也有别于我国古代整肃吏治以及新中国成立以来的干部管理和惩处制度。

  对失职官员的惩处,古已有之,典型案例当推民间家喻户晓的“诸葛亮挥泪斩马谡”。改革开放以来,也有官员被追究责任和查处的先例。如1980年,国务院在处理“渤海2号”沉船事故时就解除了原石油部部长的职务,当时主管石油工业的一位副总理被记大过处分。对铁路、民航等部门发生的事故也有过类似处理案例。但总体上看,这些仍属于“个案”处理模式,尚没有形成一种规范和制度,还称不上是“问责制”。

  问责制充分体现“民本”思想,它遵循“有权必有责”的制衡原则,推动了重视民意、强化责任的新“官场文化”的产生。传统“官场文化”要求的是对上级负责,而问责制强化的是政府对公众负责。过去,出了重大责任事故,往往无人承担责任,有关领导只要向上级做个“深刻检查”就可以顺利过关。而问责制昭示:政府的权力源自人民,政府授权于官员,所以官员在对政府负责的同时,更必须对人民负责。问责制的建立,打破了只对上不对下、“位高权重责任轻”的官场“潜规则”,那种出了问题无人负责的局面将宣告结束。

  官员“问责”理所当然地受到了人民群众的拥护。一项对全国12个城市、450位居民的最新民意调查显示:近七成公众赞同严重失误、失职,造成重大损失或恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任的失职官员引咎辞职;超过一半的受访者认为“这是我国政治进步的标志”。

  问责推动“引咎辞职”制度化

  问责制催生了“引咎辞职”,并使之迅速走向制度化。

  今年4月,中共中央批准实施了《党政领导干部辞职暂行规定》,对“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”作出了严格规范。《规定》明确指出:“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任等,不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务。”《规定》还详细列举了9种应该引咎辞职的情形,使官员引咎辞职有法可依、有章可循。

  专家认为:“引咎辞职”并非仅仅是针对官员失职的一种制度设计,而是建设法治政府、责任政府,推动政治文明的重要一步,具有多方面积极意义:

  第一,有助于促进国家机关工作人员施政理念的转变,对干部人事制度改革将产生积极的推动作用,是深化政治体制改革的重要内容。让那些工作不尽职、有重大责任过失的干部主动下台,不仅拓宽了干部“退出”的渠道,而且将权力和责任紧密联系在一起,这对权力进行有效监督是一个重大突破。

  第二,有利于形成一种好的“官德”和新的“官场文化”。随着依法行政工作的全面推进,有咎必辞、有责必究、有过必罚将成为政治生活中一个新的惯例。通过扩大舆论监督的深度和广度、建立信息公开制度等,迫使各级官员不仅要对上级负责,更要对公众负责,有助于增强领导干部的政治责任心,形成官员勇于承担责任的良好风气,使从严治党、从严治政得到真正贯彻落实。

  第三,在当前的国内外环境下,建立党政领导干部引咎辞职制度,可以有效平息社会不满情绪,缓和干群矛盾,有助于塑造执政党的公信力和政府的良好道德形象。

  问责制有待不断完善

  官员问责制启动一年来,已经取得了有目共睹的成效,然而,从政治文明建设、政治体制改革等角度加以衡量,问责制仍有待进一步建设和完善。

  ———法律体系亟待完善。目前问责制适用的法规、条例比较多,散见于各种政策文件中。这其中,既有党的条例,也有政府的法规;既有由中央部门出台的,也有不少是由一些地方政府制订的。这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。将来是否应该以立法形式,对有关规定加以“整合”,形成一部全国统一的问责法规值得探讨。

  ———在操作层面尚存不少难点。如一些官员盲目决策造成巨大损失,有关部门在选人用人方面的失误失察,由于事过境迁加上职能交叉,往往难于问责。特别是目前,在党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任划分有时并不明确,一些各部门“齐抓共管”、“集体决策”的事情,个人责任的判定就相当棘手,这些问题的解决,仍然有待于理论研究的深化和实践中的不断探索。此外,问责的前提是公众要有知情权,如何提高政府政务的透明度,让公众增加对决策过程的了解,这方面还需要付出更大努力。

  ———被问责官员的出路问题。被问责官员“下来”后,能否“东山再起”?这个问题也备受关注。应该说,这些官员被重新起用的权利并没有被剥夺,他们在新的岗位工作一定时间后,实绩突出,符合提拔任用条件的,仍然可以担任一定的领导职务。这一点,目前舆论宣传似乎不够全面。

  ———立法机关的问责职能发挥问题。目前,我国的“问责制”仍然是一种“行政问责”,还远没有达到“政治问责”的高度。表现在实践中,就是行政机关充当了问责主体,而立法机关出现“话语缺失”现象。立法机关本应有多种方式来行使问责主体的权力,比如进行独立调查、举行听证会等。但目前看,这方面仍然比较薄弱,立法机关如何强化其问责主体地位仍然有待努力。

 
 
选稿:冯秋瑜    来源:半月谈  作者:林双川  
 
 
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