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《环球》杂志:信访改革应制度演进
2004年12月16日 19:15
 

  近日,中国社会科学院农村发展研究所对中国的信访制度进行的专项调查引起了媒体的广泛关注。于建嵘博士领导的此次调查是迄今我国针对上访人群所做的最大规模调查,调查结果显示:信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况,相反已是弊端丛生。
  
  我倒是同意于建嵘博士的判断:“如果不进行彻底改革,将会产生十分严重的政治后果。”但对于博士提出的“弱化甚至撤销信访”的改革方向,我却不敢苟同。原因如下:在看得见的将来,我们还找不到一种足以替代信访来化解社会矛盾的方式;于博士的方案已经被实践证明是无效的;强化信访才符合中国的“改革传统”。
  
  于博士主张“弱化甚至撤销信访”的理由之一是信访制度的功能错位:“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计,相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式,而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”我觉得于博士的逻辑和结论在这里表现得非常奇怪:既然是最后一根救命稻草了,为什么还要把它撤消呢?把它加强为一条“救生艇”不是更好吗?
  
  和学者的思维方式不同,民间的智慧总是质朴而深刻的。老百姓抓住这根“救命稻草”的逻辑非常简单:谁有权任命官员,谁就有能力约束官员。在官员自上而下的任命制没有得到根本改变之前,这根“救命稻草”的地位是不可替代的,因为它是和那些能够保护自己权益的力量沟通的最主要渠道。当然作为一种救济机制,它的效率的确不够高,但这正是加强它的理由,而不是撤消它的理由。
  
  于博士认为强化信访制度的“另一个严重后果是国家的司法权威遭到消解”。我觉得于博士这里可能犯了倒因为果的错误:“上访洪峰”的出现正是因为司法没有权威,它要是真的有权威的话,信访倒是可以安于扮演“一个秘书的角色”。实际上,在中国历史上从来就没有出现过强大的司法权威,能够制约行政权的通常也只有行政权。据上海市人大常委会周梅燕女士统计,在参与、求决、诉讼三类信访中,和政府工作直接相关的求决类信访占的比例最大,解决了这类问题,也就在很大程度上解决了信访的问题。
  
  从我们国家现行的政治运作模式来看,司法解决的成本过高,只有上级机关的介入,解决起来才最有效,成本也最低。周女士因此建议设立独立的监察信访局,专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决。
  
  于博士还坚持认为,“信访制度的长期政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作。”如果我们能够看得足够远,并且活得足够长的话,我也同意于博士的观点。但这里有一个前提,那就是一府两院必须是在实质上而不是形式上由人大来产生。如果不具备这样一个前提,那么“把信访集中到各级人民代表大会”的结果在很大程度就等于取消了信访。我们将看到一个不真实的画面:接受信访的机构,并没有真正的权力来处理,而有权处理的机构,又不接受信访。
  
  实际上,我们在谈论信访制度改革时,其实也在面临一个选择:是理性设计还是制度演进?从中国20多年来形成的“改革传统”来看,演进而不是自命完美的理性设计才常常能够找到最好的制度。演进式的制度变迁是假定每个人、每个组织的信息和知识存量都是极其有限的,不可能预先设计好终极制度的模型,通常只有能力先达到“局部最优”,然后再采取需求累增与阶段性突破的方式,逐步推动制度升级并向终极制度靠拢。于博士试图一步到位地达到“整体最优”,是不是有点“理性的自负”呢?
  
  西方兴起于上个世纪下半叶的新制度学派在和新古典学派争论时,提出了“制度人”假设,很好地解释了为什么演进通常会优于理性设计。这种假设认为,人不仅仅是“经济人”,而且是“制度人”,即人都是其所在制度环境的产物,而这种制度环境所影响的主要是“经济人”的“思想、意识形态、神话、教条、偏见”等等。而这一切,都是人们“通过在时间中学习”而形成的。在制度变化的过程中,“制度人”属于“慢变量”,在制度变化的过程中起着支配作用。理性设计的制度之所以最后常常变得连它的设计者都认不出来,往往就是因为忽视了“慢变量”的支配作用。而演进之所以能够“发展出可欲的复杂的自由法治秩序”,就在于它通常是从制度的“边际”开始,然后通过“复杂的博弈”使“慢变量”发生变化,再进一步向前演进,从而避免了“慢变量”的抵抗。因此,新制度学派认为,制度是时间的函数。
  
  信访制度的改革究竟是走“弱化甚至撤销信访”的道路,另起炉灶比较好?还是充分考虑到民众的“思想、意识形态、神话、教条、偏见”等等因素,通过强化信访机构逐步演进比较好?我的结论是不言而喻的。因为前者可能会带来无法预测的后果,而后者却有可能实现真正成功的制度突围。
  
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选稿:朱永斌    来源:《环球》杂志  作者:郭松民  
 
 
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