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26人养1名官员 中国官员系统的歌德巴赫猜想

2005年3月15日 07:29

我要发言

  官民比例“1:26”,一个最新的数字点出了中国官员系统的膨胀和低效,绵延了20多年的机构改
革多次无功而返,构成了一个中国官员系统的歌德巴赫猜想。这个数学界的著名难题曾经被中国数学家陈景润撼动,而关于中国官员系统的这个难题也只能通过中国人自己来解决

  去年之后,任玉岭委员又一次提出了精简官员的议案。
  
  作为全国政协委员和国务院参事,任玉岭自己做了一个统计:“我们的官民比已达到26:1,比西汉时高出了306倍,比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67:1和10年前的40:1相比,吃皇粮者所占总人口的比重攀升之快,也是史无前例的,令人堪忧!”

  26个人养一个官员的概念

  26个人养一个官员的概念在很多人看来并不是非常直观,所以对于这一数字的说明显得很有必要。

  首先,我们可以看看目前吃财政饭的人数,据统计,这一数字已经高达4572万人;另外,还有500万人仰赖于政府赐予的权利实行自收自支。

  一位在中国汽车工业协会工作的人员还向记者透露,事实上,不仅仅这些人吃财政饭,像许多行业协会的人也大都是从各个部委退下来的人,“他们同样需要老百姓来养。就拿聘用进来的人跟他们比,一般来说,退下来的人基本上不干活,但拿的钱却比我们还多”。

  而在这些吃财政饭的官员里面,有官员级别的人又占到了相当的数量,往往形成了国家机关“多数人指挥少数人干活”的现象。

  越是贫穷,官员越多

  记者调查发现,在官员人数不断增多的中国,越是落后的地区在官员的比例占得越高。河南《大河报》的一项统计表明,到1999年为止,陕西的官民比例为1:34;河北为1:40;河南为1:41;山西为1:27;宁夏为1:24;青海为1:22。在山西32个发不出基本工资的县中,有8个县官民比例在1:20以下,大宁县为1:13。更有甚者,陕西省黄龙县是9个农民养1个。

  一位河南的农村干部曾经对记者说,在穷地方,所有的人都一心想要挤入官员的队伍,因为大家都看到了,“只有官员才能活得既轻松,还能有钱拿,最重要的是,官员特威风”。

  胡斌为1998年大学毕业后,直接要求托关系去某省的乡镇工作,“我当时想,去乡镇可能更有油水一些”胡斌为对记者说。据他介绍,很多乡镇机关设置种类齐全,而且大部分以当官的为主,“我刚进去的时候,我们一个科五个人,一个正科长,三个副科长,只有我一个科员。”

  任玉岭委员在提到这个问题的时候痛心疾首:“我们一个30万人的小县,财政供养人数高达1万多人,通过乱收费供养人数达5000多人。到了乡里,除了中央政府的外交部、国防部等少数部门没有对口单位外,其余是应有尽有。”任玉岭委员在发言稿中介绍。一般说七站八所,其实比七站八所还要多,什么农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、林业站、广播站、经营站、土管所、财政所、派出所、工商所、邮政所、供电所、司法所、房管所、信用社、法庭等等。一个乡财政供养人数高达三四百人,最多的到了1000人。

  财政告急

  随着中央决定取消农业税的到来,许多县级财政已经破产。一方面是财政要养的人太多,另一方面则是原来的许多收入因为农业税的取消而消失。

  任玉岭在分析官位过多的时候就认为,官位多不仅造成机构臃肿,还造成很多该放的权放不下,该管的又无人管;而且官多了消费就多,据报道仅机关的车费、招待费和出国培训考察费,全国已分别达到3000亿、2000亿和2500亿元,其中主要是被各级领导干部消费了;加上升官快、升官易的导向也给社会带来了较大影响,跑官、买官、卖官现象不时发生,带来了腐败。

  而胡斌为告诉记者,他们乡镇政府肯定是处于破产状态的,“但是,即使这样,领导们的生活质量还是要保证的,比如政府没钱,就在各个消费场所打白条,一天公款吃喝一次是肯定要的。”

  事实上,乡镇一级财政破产早已经不是新鲜事,但据最新的调查表明,中国的县一级政府也已经破产者甚多。据有关专家估计,中国县乡政府债务已突破1万亿元。而据财政部有关人士向《财经》杂志透露,目前财政部认可的数额是4000多亿元。

  机构改革困境

  谈到这些,就不得不再次回顾中国20多年来的精兵简政之路。1979年,中国在编干部为279万人,1997年扩大到800多万人,权威人士估计,我国仅县和县以下由农民养活的党政干部目前高达1316.2万人。

  有人将中国的机构改革称为一个恶性循环:精简—膨胀-再精简-再膨胀。福建省石狮市的经验在这里就被看成一个典型案例。

  根据石狮编制办提供的材料,1988年建市时,石狮市政府按市场经济原理设计政府机构设置,不搞上下对口,不设专业经济管理部门。当时,该市党委系列仅设市委办公室和党务工作部,政府系列设置了经济局、内务局等11个部门,占中央规定县级市机构编制配备总数的37%。

  其中至今仍为石狮市上下津津乐道的经济局,平行对应其他县市的22个局、委,纵向对应福建省34个厅(局、委),以及属于管理经济实体的电子工业总公司、冶金工业总公司等。

  但是,对口的压力使得石狮市很难在机构改革的路上走得更远。一个突出的例子是,2002年评选全国科技先进县(市)时,石狮各项指标均达标,但福建省科技厅以该市没有科技局、不重视科技发展为由不予申报,于是石狮市即向福建省编制委打报告,挂牌成立科技局,这才如愿以偿拿到科技先进称号。

  另据一位当地媒体记者讲述,每到年关,泉州各部门下基层调研时,往往对石狮表示不满,因为这里的一个局长要接待上面七八个部门,分身乏术,有时干脆没有对应的口子接待。

  据《新京报》报道,时至今日,经济局的对口单位已经缩减至8个,其它的则都已经单独成局。而石狮市的事业单位编制也已经从原来的1421人扩展到5747人。

  美国官民比例1:15的启示

  关于缩减官员系统的问题已经困扰了中国人整整20年有余。改革的结果是越改人越多,一时间,各路专家学者,有识无识之士纷纷发表言论,对于中国官员系统的“减肥”提出汗牛充栋的意见,然而问题还是摆在那里,似乎成了一个无解之题。

  或许到了这个时刻,我们应该跳出“当局者迷”的困境,重新审视官员系统膨胀和政府效率低下之间的必然联系,从建立在这种判断之上的各种意见中走出来,寻找官员系统的解决之道。

  人多就意味着低效?

  有人曾经从横向上作出比较,1999年中国的官员与普通民众的比例是1:30,印尼是1:98,日本是1:150,法国是1:164,美国是1:187。

  但是,美国2000年出版的《公共行政之技艺(第八版)》一书发现,根据美国劳工部劳工统计局1996年的统计,美国共有政府雇员1823.6万人,其中联邦雇员289.5万人,州雇员471.9万人,地方雇员1190.6万人,而美国的人口总数约为2.8亿人,按照这组数字,美国的官民比例则创纪录地达到了1:15左右,事实上,2001年“9·11”事件后,这个比例应该更高。从这个角度来看,中国的1:26的官民比例并不嫌多。

  而从财政支出来看,1996年,美国联邦政府的年度财政支出是16000亿美元,州政府的年度财政支出是8500亿美元,地方政府的年度财政支出是7500亿美元,而当年美国的国内生产总值(GDP)是70000亿美元,三个层级的政府年度财政支出几乎花费了当年美国国内生产总值的一半。与之相比,中国在官员系统运作上所投入的财政支出也不能称之为多。

  1:26与1:15的本质不同

  美国官民如此的一个构成比例似乎并没有招来其国内对于政府行政效率的批评。为什么?

  为了解开这个问题,我们可以再看另外一个比例:在中国,负责人和办事人员之比为1:0.84,而在美国这一比例是1:1.17,日本是1:3.6。

  再看美国政府工作人员占比重较高的主要集中在公共服务部门。政府雇员不仅有联邦政府雇员、州政府雇员、地方政府雇员,还有教师、环境卫生人员、灌区管理人员、公共图书馆管理人员、公园管理人员、公共安全人员如警察、消防人员、证券管理人员以及公共交通人员、公共服务人员等。

  这些人员在平常的工作中都是处于社会的最基层,起到一个公共服务的目的,而中国的官员则大多以坐办公室为主,在美国,公共消防人员在“9·11”事件中给人留下深刻印象,而中国在抗洪抢险救灾中则是出动军队、武警消防人员,官员更多的是站在发号施令,统筹工作的位置。救灾需要指挥,但是如果指挥的人过多,则效率低下就清晰可见了。

  再看美国政府财政支出的大部分,主要是用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目、贫困救济等领域,政府雇员自身的支出和日常的管理费用支出比例却较低,而在中国,政府部门不仅自身运转的支出占到了相当高的比例,甚至出现了许多乡镇、县级财政实质上已经破产的情况下,仍然不改大手大脚花钱的毛病。去年的审计风暴就为这个弊病提供了很好的注解,政府部门不仅花钱多,而且连正常的公共服务支出还存在着大量截留的情况。

  所以,当人们在质问中国官员比例高的同时,一些深层次的,更为重要的话题却被忽略了。现有官员比例背后的比例问题如何得到解决,或许可以为中国官员系统膨胀找到一条不一样的解决之道。

  官民比例的历史坐标

  如果今天有一位商人像黄易笔下的《寻秦记》里写的那样,超越时空回到公元前几十年的汉代,他会发现今天大量的政府职能在当时都归于少数官员之手。包括税赋、地方治安等诸多事务,在今天需要多个部门多头区别管理的,而在当时或许都只是几个人手中的业务。
  
  历史趋势:官员越来越多

  一个县衙,十个衙役一个官,在很长一段时间是中国最基层的行政管理结构。这种设想,当然不是意味着行政管理分工越粗越好,但是即便在汉代全国人口进入5000万的时代,西汉时期官民比例还是1:7945,就意味着整个国家的官员总数不超过6500人。如果再按照汉代全国103个郡国的行政区划的划分,那么平均每个郡(国)也只有60几个人,据记载,汉代的大郡,官员总数不过百余人,但是人口却超过10万。

  这种记录随着历史的发展而逐渐发生了变化,唐高宗时,中国的官民比例达到了1:3927,即3927个人养活一个官员,元成宗年间,这个数字改为1:2613,明神宗时代这个数字大约是1:2299。今天我们所能够寻找到的历史记录中,康熙年间的官民比例大概是最高的,约为1:900。在目前对于康熙年间的中国人口总数仍然存在较大的争议,多者认为已经过了2亿,而少者认为不到数千万,仅以普遍能够接收的数字1.5亿人来说,大约当时已经有了将近170万的官员。

  官民比例必须保持在一定数量之下

  在中国历史发展中,每个王朝的官民比例总是在不断加大。究其原因,首先是中央机构设置的增加,由于历史上封建王朝中央集权制度的不断发展和加强,中央机构也在不断增加和改革。秦汉时期的三公制度,到隋唐时代的三省六部制度,再到明清时代在六部基础上又增加了内阁、军机处这样的中央枢密部门,机构逐渐增加使得中央机构越来越庞大。而除了工作任务划分越来越细之外,中央集权体制下对于各个部门之间的相互监督和制约,也推动了新的部门设立和发展,增加了用人总数。

  其次是中央对地方关系的变化,如果说汉代的郡国还残留着分封制的痕迹,那么实现郡县制之后,中国历史上中央对地方的管理是在越来越加强中,采取的方式又两种,一种是将郡县权力划分越来越小,以减少其权力;另一种是中央派驻地方的直属部门官员越来越多。尽管县数变化不大,但是比如汉代有103个郡国,到了唐代1235个县,300多个州,而清代就已经有1358个县、124个州、245个府与18行省的布政司、按察司、巡抚、总督每个地方衙门。但是即便在清代,官吏人数也是很少的。据瞿同祖先生的研究,他调查了清代的10个县,最多的一个县50个官员,最少的一个县12个。

  第三是生产方式的多样化,商业的出现和发展,使得管理方式出现了新的迹象。另一方面,公共事业的出现,也使得官员数量有了增加的可能。比如对于商业的管理,汉代基本不设专门的地方管理部门,而到了宋代市舶司的出现,已经专业管理对外贸易了,内贸和外贸出现了区分。仅此一项,就导致了大量的专业管理官吏出现。随着生产力的发展,专业官员、城镇公共事务服务官员的数量增加,也使得官民比例增高。

  总体上说,即便维持庞大的中央集权机构,官员和平民比例必须保持在一定的数量以下。如《隋书·百官志》中上上县(即大县)设官吏99人,《唐书·职官志》中不满1000户以下的县设官吏45人。钱穆先生在《中国历代政治得失》中曾经谈及中央和地方的政府设置,他总体的看法是随着封建制度的发展,一项制度的创立和消失都不是偶然的,必有种种人事需要和时代性。中国历史中官民比例的变化,也是这样的。鉴往知今,这些历史数字对于今天的社会发展和行政管理来说,仍然有着十分特别的警示和参考价值。

我要发言


选稿:朱永斌    来源:国际先驱导报   
 
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