城市"低保"呼唤政府构建综合救助框架(严宝康) 选稿:闵明  来源:东方网   作者:严宝康   　 2004年11月27日 9:19 　　我国社保“安全网”是由养老、失业保险，下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障这三道保障体系组成。“低保”是城市社会保障的最后一道“安全网”，它的建立和实施对保障城市贫困人口的基本生活，维护社会稳定，促进改革发展具有重大意义。应该说，我国政府从国情出发，坚持以人为本，在社会保障体系的建立和完善上取得了令人瞩目的成就，上海市1993年就在全国城市中第一个实施低保制度。1997年国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度发布后，全国范围的低保制度正式启动。上海市的低保标准也逐年提高。截至2003年底，全国领取城市居民最低生活保障金的人数为2247万人，基本实现“应保尽保”。 　　 　　但由于种种原因，这一制度的实施日益面对低保人数增加、资金困难、救助水平偏低等压力。虽然社会上的各种救助帮扶活动从没停歇过，但由于缺乏整体效应，各行其是，影响救助效果。因此，构建综合救助框架，让“低保”制度与经济和社会发展水平相适应，既保障低保对象最低的温饱需求，又保障低保对象维持最低生活的其它基本生存条件，如低保对象的住房、就医、教育、就业、法律援助等问题，既是实践三个代表重要思想，正确处理改革、发展、稳定关系的需要；也是落实国家民政部关于在全国低保群体中实行综合救助要求的需要。 　　 　　构建综合救助框架，我认为，首先要“立法先行”。迄今为止，中国城市的扶贫工作还缺乏系统战略，还没有一部城市反贫困工作的法规，加快社会保障立法进程，尽快出台全国性的有关城市居民最低生活保障制度的法规，将有力推进我国社会保障的制度建设。目前，我国各大城市虽然都建立了低保制度和地方性法规，但各地在工作中出现了诸如政策不统一、对象不明确、操作不规范等问题，需要尽快制定和发布全国性法规，以便对城市居民最低生活保障工作的方针原则、保障范围、保障标准、保障程序、保障资金等加以规范和明确，以推动此项工作的健康发展。 　　 　　其次，综合救助框架的构建一定要与医疗、教育、住房救助相配套。现在，困难职工最怕的是过“三关”：生病关，子女辍学关，年节关；他们最发愁的是无力承受日益加重的医疗、教育、住房方面的开支。由于中国是一个发展中国家，人口多、底子薄，建设和改革的任务很重，因而城市政府的财力普遍紧张，目前各地的低保标准和补助水平，仅能维持一个家庭的一般生活需要，如果家庭中有危重病人或子女上学，家庭支出就会大大增加，尤其是低保家庭的大病医疗问题更为突出。有了一个与医疗、教育、住房救助相配套的救助框架，才能化解社会风险、完善利益协调，为城市贫困居民解决更多实际困难。 　　 　　最后，综合救助框架应包括政府主导、民政牵头、部门协同、社会参与多位一体的救助体系。在城市“边缘”生活的人，他们的温饱离不开政府救助，它体现了国家的责任，也是世界上大多数国家的通行做法。因此，关注城市“低保”对象的生活已被明确列为中央和各级政府工作的重中之重。但基于“低保”对象人数呈增加趋势，光靠政府是不够的，还要从政府目标向社会目标转移，引导市场（如商业保险）、民间慈善组织、社会公益团体等来提供相应的保障服务，以分散政府的压力。要依靠各方面力量，对贫困人口尤其是特困人口在就业特别是自谋职业、纳税、住房、水电、教育、医疗以至粮油供应等方面给予政策优惠和照顾。要把完成以消除贫困为目标的社会公正与社会包容，调整反映不同群体地位和权利分配的收入制度和其他社会保障制度作为构建方向，以保障重病、重残等特殊困难的低保家庭的正常生活。就业是民生之本，做好就业和再就业工作，创造条件让失业者重新进入就业行列，从某种意义上说，正是从道义性救助向制度性救助的迈进。 　　 　　综合救助框架的建立，最重要的是保证低保资金的落实。有了综合救助框架，才能完善社会保障资金筹措机制，政府也就可以按每年财政总收入或总支出的一定比例列足低保资金预算，并落实财政专户管理措施，做到专款专用，从根本上解决低保资金投入不足和挤占、挪用等问题。各级民政部门也就可以通过建立城市低保对象家庭备案制度，准确及时地掌握城市低保对象家庭的详细情况，保证低保资金及时足额地发放到低保对象手中。 　　 　　社会救助是一项与人民群众利益息息相关的工作，来不得半点含糊，政府要抱着对人民群众高度负责的精神，按照科学发展观的要求，使综合救助框架的构建进入一条快车道，探索一个全新的以城市居民最低生活保障制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，努力“使更多的人享有社会保障”。只有建立完善的社会保障“安全网”，才能确保社会稳定、促进社会公平；才能解除人民群众的后顾之忧；才能促进我国经济持续、快速、健康发展。