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    人大审查预算透视:看好13亿人的"钱袋子"
    2005年3月11日 08:36
     
      预算审查,就是对政府如何花钱的监督。用形象的话说,就是要为13亿中国人看好“钱袋子”。这是宪法赋予最高国家权力机关——全国人民代表大会重要监督职权之一。

      根据国务院提出的2005年中央和地方预算草案,全国财政收入29255亿元,全国财政支出32255亿元。如何管好这么大的一个“钱袋子”,让老百姓放心?如何确保老百姓的每一分钱用到刀刃上,用出效果来?

      预算要“闯六关”

      3月10日下午,十届全国人大三次会议主席团举行第三次会议,表决通过了2005年预算草案的审查结果报告和决议草案,决定将这个决议草案提交大会审议,提请大会表决。

      决议草案一旦在14日举行的大会上表决通过,就意味着2005年中国政府对财政资金的“花法”得到最高国家权力机关的批准。

      实际上,在此之前,今年的预算报告和预算草案已在全国人大及其常委会经过多次审查。

      按法律规定在人代会召开的1个半月之前,2004年12月底,全国人大常委会预算工作委员会就听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案初步方案的汇报,并向财政部书面提出了对预算草案的意见和建议。财政部据此对草案进行第一次修改。大会召开的一个月前,也就是鸡年春节的前两天,全国人大财经委和有关专门委员会又听取了财政部关于2004年预算执行情况和2005年预算草案的初步方案的汇报,并对预算草案进行初步审查。每年全国人代会的一项重要议程,就是审查和批准国家预算。往年的大会,一个由25至30名代表组成的代表小组只有5份预算草案。今年大会期间,代表每人都拿到了一份预算草案。而且,由于改为书面报告形式,预算报告内容更加翔实,增加了诸多名词解释和图表。大会的这一改进,有利于人大代表更好地行使职权,审查预算草案。

      在代表们进行审查的同时,全国人大财经委也在对预算草案进行又一轮的审查,并根据各代表团和有关专门委员会的审查意见,向大会主席团提交了审查结果报告。大会主席团今天的表决结果,使国家年度财政预算迎来了最后、也是最重要的一关——大会表决。从会前两次初审,到大会期间代表审阅、财经委审查,从主席团会议通过审查结果报告,到大会最终表决,国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道“关口”,才能最后得到批准。

      代表意见“尽可能吸收”

      由老百姓自己选出的近3000名全国人大代表,无疑是13亿中国人“钱袋子”的最佳监管者。自3月5日起,在为期三天的审议中,代表们在代表团全体会议和分组会上踊跃发言,提出了许多意见和建议:“我国70%左右的中小学生在农村,但农村教育费用只占全国的30%左右。”秦池江代表建议,中央财政进一步加大农村义务教育的投入,确保城乡首先在教育上缩小差距。

      部分地区的县乡财政保障能力薄弱,基层政府运转经费捉襟见肘。为此,赵新良代表建议:“财政预算的有关安排不明显,建议作出调整,确保中央财政转移支付及时到位。”

      预算外资金因缺少监督,存在一些问题。为此,韩葆珍代表建议:“继续加大财政管理体制改革力度,切实将预算外资金全部纳入财政管理,避免违法违纪现象。”针对中央财力性转移支付年终决算数额太大的问题,黄岳忠代表提出:“细化预算科目,进一步提高中央财政对地方转移支付透明度,提高资金使用的规范性和有效性。”

      ……

      列席会议的财政部官员认真听取代表们的意见,逐条研究,消化吸收。在短短3天内,国务院就对预算报告进行了修改,代表意见凡是能吸收的都吸收了。预算报告据此作出了6条重要的修改:

      在“厉行节约,坚决反对铺张浪费”一节,增加了“追踪问效”的内容,回应要关注财政资金使用效益的建议;新增加了关于农业科技投入的内容——“大幅度增加农业科技投入,加强农业科技创新能力建设,进一步完善农业技术推广体系。增加重大农业技术推广专项补贴”,以回应代表们强化科技兴农的建议;

      在“认真依法理财和为民理财”之后,增加了“加强对财政资金使用全过程的监督管理,完善内控机制”;将“努力从机制上预防各类违反财经法规问题的产生”改为“努力从机制上、制度上预防各类违反财经法规问题的产生”;在转移支付资金监管方面,增加了“进一步规范转移支付制度,加强对地方转移支付资金管理”。这些都是为了从制度上、从源头上加强监管,防止财政资金被违法违规使用。……

      对代表们提出的具体意见,财政部能改便改,不能改的也逐一向代表做了说明。

      主席团会议通过的预算审查结果报告也提出了6条具体的建议。比如,仅农村义务教育方面,报告就建议:进一步改革农村义务教育投入体制,研究提出农村义务教育经费由各级政府合理分担的方案,经过几年努力,解决农村义务教育经费缺口问题;今年预算如有超收,应当重点用于农村义务教育和解决历史遗留问题。3月10日,全国人大代表每人拿到一份新修改的预算报告以及关于修改情况的说明。报告修改如此之细致,还专门就修改情况进行说明,在人代会上这是第一回。

      预算监督全年不断

      无论1954年宪法,还是1982年宪法,都明确规定,财政预算由人民代表大会审查批准。然而长期以来,由于没有具体的操作程序和实施监督的细则,各级人大对财政预算并没有建立起有效的监督机制,全国人大及其常委会对中央预算的审查监督基本上是程序性的,难以发挥实质性作用。

      有鉴于此,全国人大常委会于1998年12月成立预算工作委员会,作为常委会的工作机构,其主要职责就是协助全国人大财经委员会承担人大及其常委会审查预决算、预算调整和监督预算执行的具体工作。1999年6月,九届全国人大常委会第十次会议上,一些常委会组成人员为审计报告揭露的一些政府部门挤占挪用财政资金用于投资、购置办公楼和宿舍甚至炒股等问题所震惊,呼吁通过立法手段,强化预算管理和监督。全国人大常委会随后通过了关于加强中央预算审查监督的决定和关于加强对经济工作监督的决定。

      全国人大及其常委会的这些措施,大大推动了国务院有关部门的预算制度改革,增强了监督的可操作性。到2005年,国务院向全国人大提交的部门预算从最初的几个扩大到35个,160多个中央一级预算单位全部编制了部门预算。

      预算监督实现由程序性审查向实质性审查的转变,大大提高了预算草案的科学性、规范性和透明度,是全国人大及其常委会监督工作的重大突破。

      全国人大对预算的实质性监督,不会因大会闭幕而结束。每年大会作出决议后,全国人大财经委和常委会预算工委都要跟踪决议在国务院有关部门的落实情况。同时对预算中的重点项目及时进行跟踪,加强调查研究,及时发现执行中存在的问题。

      按惯例,每年6月,全国人大财经委都将召开全体会议,听取审计署和财政部的有关汇报,对上一年的财政决算进行初步审查。随后举行的全国人大常委会会议,也将听取和审议决算报告、审计工作报告,审查和批准上一年的中央决算。

      听取审计报告是对预算执行进行监督的重要手段。去年6月全国人大常委会听取审计署审计长李金华的报告后,要求年底前国务院将有关问题的整改情况向全国人大常委会提出报告,从而在全国掀起了一场“审计风暴”,有754人次受到惩处。今年全国人大财经委又提出了中央部门预算执行和中央补助地方支出情况两个审计重点的建议,以解决预算编制、执行、管理和预算资金使用效益方面存在的突出问题。

      全国人大常委会委员长吴邦国9日在向大会做常委会工作报告时也指出,2005年要重点监督财政收支、赤字和国债规模、预算超收收入使用情况,支持审计机关依法开展工作。

      国家预算,事关国计民生。有最高国家权力机关的倾力守望,国家预算的编制必将走向科学、公正、透明,国家的每一分钱将花得更加物有所值。



    选稿:李宏洋 来源:新华社 作者:沈路涛、邹声文
     
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