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广州政府雇员制解读:滥用将冲击公务员制度

2006年1月21日 01:40
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      暨南大学管理学院院长、博士生导师李从东
       
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      昨日,天河区委组织部副部长颜建华在接受记者采访时,细陈政府雇员制的好处。
      

       

      有关部门称雇员无需编制薪水不限可节约行政成本,时报记者昨就系列问题走访已实行和将实行雇员制的越秀天河和开发区

       

       

      近日,广州市天河区以最高年薪18万招聘政府雇员的消息一出,引起了社会的极大 关注。什么是政府雇员?其职权多大?薪酬多少?与
    公务员之间有什么区别?时报记者昨日对天河区和已经在实施政府雇员制的越秀区、广州经济技术开发区的有关部门进行了采访。广州市暨南大学管理学院院长李从东则表示,政府雇员制可以作为公务员制度有益补充但不宜被滥用。

      天河区

      问:雇员制会不会造成公务员变懒惰

      答:既填补人才缺口也给公务员加压

      记者近日获悉,经过天河区人大的批准,天河区今年起也将实施机关雇员制,招聘一批紧缺的高级、中级和普通专门人才,不担任行政职务,月薪从3000元~15000元。(详情见信息时报1月18日A12版《天河区机关雇员月薪可达一万五》)据了解,这个消息发出后,引起了不少白领人士的注意。昨日,记者又专门就一些读者关心的细节问题,采访了天河区委组织部副部长颜建华。

      雇员不受编制薪水制约

      颜建华告诉记者,2004年,天河区发出4份调查问卷,对辖内的人才状况进行了调查,了解天河的人才支撑在哪里,优势和劣势在哪里,天河区到底缺什么样的人才,大家的期望值在哪里,下一步发展的方向又如何。7月,天河区召开人才工作会议,之后起草了25个“招贤纳士”的相关文件。2005年初,又从其中选出19个发到各个部门征求意见,最后留下了8个文件,《天河区机关雇员管理试行办法》就是其中之一。

      为什么要实行雇员制呢?颜建华一语中的,“雇员制就是要在现有体制内引进人才,包括顶尖人才和实用人才。同时发挥人的最高潜能,节约成本”。他表示,公务员受编制、薪水的制约,但雇员制就灵活多了。对人才来说,只要有一技之长,就可能被雇用;对用人单位来说,也没有负担,雇员干完就走,不用考虑以后怎么安排。他强调,天河发展到现在这个地步,人才已经成了瓶颈,天河需要人才。但有些类型的人才短期紧缺,但长期又是浪费,怎么办?雇员制就可以解决这个问题。如城中村改造需要相应的人才,现在可以高薪聘请,但改造完了就不需要再聘请了。

      有助降低行政运作成本

      什么类型的人才可以成为被高薪聘请的高级人才呢?颜建华表示,高新技术产业的高级管理人才和专业人才,促使天河区产业转型的高级管理员,都是高级雇员的人选。天河软件园需要引进世界软件业“航空母舰”的“舰长”和“水手”,他们来了,“航空母舰”也会在天河“靠岸”。所以高薪引进几个世界顶尖人才是值得的。至于普通雇员,颜建华表示他们一般都是机关的执行者,负责操作一些实际的工作。另外,党委、人大、政协等部门如果有需要,也可以引进雇员。至于现在具体有哪些岗位需要雇员,需要多少,他表示要等各个部门报上来才能知道,短期内不会大面积招聘。

      颜建华表示,以前大家都把雇员拔得很高,以为雇员就一定要是顶尖人才,其实不然。对一个区来说,顶尖人才当然需要,但不需要太多;普通的干活能手可能需求量更大些。他举了个例子,天河区法院每年都要办上万宗案件,是某些区的两倍,但法院人员编制却都是一样的,这就导致法院需要另外雇佣办案好手。另外,一些案子比较特殊,需要专业人才,但这种案子可能几年才遇到一次,就为了这种稀有的案子专门招一个公务员显然是不合算的,对被招的人来说也是一种人才浪费。现在,招一个雇员参与办这个案子,就可以大大降低行政运作成本了。

      干得好薪水档次可以升

      不担任行政职务,没有晋升机会,雇员们会不会觉得这样的工作没有前景呢?颜建华表示,雇员们如果干得好,薪水是可以增加的,薪水档次可以上升,这些都是很灵活的。雇员们通常都是满意薪水才来的,不满意了就走。他们就像SOHO一族(通常指在家完成工作的自由职业者)一样,干完一单活就可以去接另一单活。他们可以把在天河区担任的岗位作为平台,以自己在天河干出的成绩为条件,去找更好的工作。

      至于雇员的考核,也是有量化标准的,面向社会的工作就注重其社会评价的好坏,面向内部的工作就注重其内部评价。对他们的考核会比对公务员的更务实,直接看他们的工作有没有成果,是不是精品。雇员只有参加国家公务员考试,才能成为公务员。

      雇员们的福利会不会跟公务员有很大距离呢?颜建华强调,帮政府打工是不会吃亏的。他表示,天河区会按照《劳动法》的要求与雇员签订合同,办理社保等等,对机关雇员的奖励,参照公务员奖励办法实施,并参照公务员享有法定休假权利。一些高级雇员还可能享有另外的福利,但这个就需要双方一起协商了。对雇员的辞退也会按劳动法处理,雇员有权向区机关雇员工作领导小组申诉。

      雇员对公务员是压力

      雇员制的出现,会不会造成公务员的懒惰呢?颜建华表示不会,雇员主要是聘用在一些紧缺的专业岗位,不会重复公务员的工作。而且其实公务员的压力是很大的,他们并不像外界想的那么轻松。颜建华进而强调,雇员的出现对公务员反而会是个促进,因为在同一部门的工作舞台上,演员往往就这么几个,公务员也好,雇员也好,你不干,干不好,就没有了表现的机会。雇员制的实行从用人导向上告诉大家,以后人才就是要能上能下,能进能出。这样也会给公务员的精神面貌和工作方式带来正面影响,让他们产生压力和动力。

      颜建华个人对雇员制持乐观态度,他表示现在可能会存在一些问题,但随着社会的发展,这些问题以后可能就不算什么问题了。

      越秀区

      问:政府雇员薪酬待遇怎么样

      答:感觉与公务员没什么不同

      作为实行政府雇员制中第一个吃螃蟹的越秀区,正式签发了《广州市越秀区机关雇员试行办法》,在区内近60个单位和部门试行政府雇员制。据越秀区人事局相关人员介绍说,目前,在越秀区已经有两名雇员在机关里工作,从事的是技术性的工作,他们都在越秀区规划分局工作。据介绍,广州首个政府雇员的傅先生是中山大学资源环境与城乡规划管理专业的应届本科毕业生,在越秀区规划分局从事技术性工作。

      傅表示,工作以来,他并未感到与公务员同事之间有什么不同,他领的工资和同级别的公务员都差不多。而关于工作的稳定与否,傅先生表示,其实这都取决于个人,只要尽心尽职的工作,不稳定的工作也会变得稳定。他说,很少本科毕业生在毕业后可以继续从事与所学专业相关的工作的,所以他非常珍惜这次难得的机会。相比于工作是否稳定,他更关心在这个工作岗位上是否可以更好地发挥才能。

      据悉,《广州市越秀区机关雇员试行办法》中规定,机关雇员分为服务人员、普通雇员和高级雇员三类。服务人员要求具有大专以上学历或符合雇用岗位聘用条件,普通雇员学历需要本科以上,高级雇员还必须具有硕士以上学历及相应学位,或有高级专业技术职称。

      雇员实行佣金制,工资水平根据受雇岗位工作任务的重要性、艰巨性、复杂性以及同类人才的社会薪酬确定,财政供养数额基本与公务员相当,主要包括佣金、节日补贴、年终奖金三部分。具体讲其收入分为三类l0档,服务人员执行1~4档,年薪为2.5~4万;普通雇员执行5~8档,年薪为4.5万~6.2万;高级雇员执行9~10档,年薪为7.5~8万。—些特殊岗位工资可以具体面议,课题性项目如开发软件等,可参照行业工资水平制定。

      开发区

      问:月薪1.2万高级雇员需具什么条件

      答:学历硕士以上工作经验三年以上

      在天河区高调推出雇员制引起社会广泛关注的同时,作为先行者的越秀区和广州经济技术开发区的一百多名政府雇员已在自身岗位上默默工作了近两年时间。尤其是在公务员数量比其他行政区要少将近一半的开发区里,所引进的100多名雇员已在自身的岗位上,为提升政府方面的行政效能发挥着举足轻重的作用。

      为激励政府雇员的积极性,该区特意推出了(2005年7月7日)《广州开发区机关事业单位雇员管理办法》(以下简称为《办法》),不仅明确了对雇员的奖励,参照公务员和职员奖励的办法实施。还对雇员参加机关、事业单位工作人员公开招考的,可享受一定程度的优先权。而对于优秀的政府雇员来说,他们甚至具备被选调为政府公务员,完成从雇员到公务员身份转变的政策保障。

      工作范围人大政协中都可见到雇员身影

      据了解,在早先的开发区时期,开发区管理委员会各职能部门的全编公务员也就200来人。在设立了萝岗区之后,公务员队伍也就300人左右,与兄弟行政区比起来,人员编制至少少了一半以上,多个职能局、部合署办公,一个公务员身兼多项具体工作职能的事情在开发区和现在的萝岗区是很平常的现象。在公务员编制没有增加的情况下,为保障职能部门高效、优质运转,从2004年6月起引入体制灵活的政府雇员无疑是缓解人少事多的一个尝试。据开发区管委会党委有关人士表示,与第一个勇吃螃蟹的越秀区小范围试点不同(仅就规划局两个职位提供给雇员),开发区一次性就将100多个基层职位提供给了雇员。不仅在基层街道办事处、办政窗口等事务性部门看得见政府雇员的身影,就连党委、人大、政协、群团组织里都能看见政府雇员们忙碌的身影。

      记者曾在开发区夏港街道办事处、街道司法所、开发区办证窗口等地接触过多名服务于开发区的雇员。除了在其胸卡上明确写有政府雇员,办公场所内也明示有姓名其政府雇员身份外,他们对业务的熟悉程度,并不逊色于公务员,唯一不同的是,他们更多的是在进行一些类似解答、调解等一般性事务的处理。

      聘用普通雇员招聘单位可自行组织

      据透露,目前开发区将雇员分为四级:从低到高分别是普通(四级)雇员、初级(三级)雇员、中级(二级)雇员和高级(一级)雇员。普通雇员必须具备高中以上学历,主要从事事务性、辅助性工勤岗位;初级雇员必须具有大专以上学历,或具有某项特殊技能,从事一般性行政或技术岗位;中级雇员必须具有大学本科以上学历,或具有相应的中级职称和专业技能,从事专业性或技术性较强的工作;高级雇员必须具有硕士或博士学位,或具有相应高级专业职称和资深的管理技能,且有3年以上相关工作经历,从事专项性高级专业或管理工作。

      为赋予区职能部门在选用普通雇员上的自主权,《办法》除明确一、二级雇员的聘用须坚持公开、公平、公正、竞争、择优的原则,采取考试、考核相结合的方式择优录用。且必须经过制定招聘计划、发布招聘公告、报名和资格审查、笔试、考察、体检、录用八道严格程序。用人部门所需的初级雇员可由用人单位自行组织招聘,相关的招录用程序也更具灵活性。

      对高级雇员的选用,开发区更注重他们的实际技能,更倾向于选用熟悉外语、熟悉行政管理、懂得策划和具有综合协调才能的人。因此,实行逢进必考引进制度也就不足为奇了。

      薪金雇员薪资与公务员福利相结合

      自吉林、武汉、长沙、深圳等地市先后推出了政府雇员制以来,“政府雇员”在国内形成了方兴未艾之势。而从具体的实施举措和薪酬待遇上,又形成了高薪制和公务员等待遇制两种不同的流派。以吉林为代表的高薪制,对雇员福利较少提及。以深圳为代表的等待遇制,工资参照公务员标准,享受相应福利。而广州开发区综合上述两种方式,不仅给政府雇员相应薪资,同时还给予与公务员相应的福利,是一种具有高度人性化的薪酬制度。

      而对社会及雇员们关注的薪酬待遇问题,开发区也作出了明确规定:每个级别的雇员工资均有5个档次,每满两年就可晋升一个工资档次,最高工资为第五档。同时,明确规定用人单位要按规定给雇员购买社会保险及缴纳住房公积金。在以初级雇员为主的开发区内,除开由政府提供的各项保障和福利待遇外,雇员月薪一般都在2000元左右。

      “说老实话,目前已知的开发区雇员的薪资并不算高。而其灵活的准入机制,人性化的保障待遇还是吸引了不少社会人员参与到雇员的队伍当中。引进政府雇员作为公务员队伍的有益补充后,原有公务员的工作量得到了缓解,很大程度上促进了政府的行政效能、办事效率”,现萝岗区司法局一位公务员告诉记者。

      考核连续三年优秀或将选调成公务员

      依据《办法》规定,和普通公务员一样,雇员同样需经过以聘用岗位职责为依据,根据雇员的工作实绩进行严格考核程序。为此,开发区特意设置了区雇员管理中心这样一个部门,专责会同用人单位对高级别雇员进行考核。雇员考核分优秀、称职、基本称职和不称职四个等级,雇员年度考核和聘用期考核的结果,作为雇员续聘、工资、奖惩的依据,雇员试用期考核不合格的,解除聘用合同。

      建立了考核制度和标准,这一套办法自然也就明确了雇员的奖惩方案。据了解,服务于开发区的雇员一旦在工作中有发明创造、提出合理化建议或者管理有方,取得显著经济效益或者社会效益的;防止或者避免严重事故,使国家和人民群众利益免受或者减少损失,都可以参照公务员和职员奖励的办法实施。此外,作为对雇员的一种激励,开发区还明确了普通雇员参加机关、事业单位公务员招考时,享受一定程度优先权。

      除此之外,优秀雇员在具备一定条件后,还可参与公务员的选调。区委组织部、区人事局可视职位空缺情况,适当从全区一、二级雇员中选调一定比例的表现突出、较优秀的雇员到区街道办事处或事业单位中担任副科级领导职务,完成从政府雇员到政府机关公务员的身份转化。参与公务员选调需同时符合连续在区机关雇员管理中心履行聘用合同满6年以上,连续三年考核为优秀;或受区级以上党委、政府嘉奖两次以上;大学本科以上学历,35周岁以下。

      广州开发区机关事业单位雇员薪酬标准(税前)档次

      级别\档次一二三四五

      四级雇员(普通雇员)月薪1500元1700元1900元2100元2300元

      三级雇员(初级雇员)月薪2500元2800元3100元3400元3700元

      二级雇员(中级雇员)月薪5500元6000元6500元7000元7500元

      一级雇员(高级雇员)月薪8000元9000元1万元1.1万元1.2万元

      暨南大学管理学院院长、博士生导师李从东教授:

      雇员制不宜滥用

      “公务员制与雇员制相结合应该是政府用人机制改革的趋势,但作为新兴事物的雇员制,是一把双刃剑,一旦出现滥用、用人不当,不仅会对现有的公务员制度体系造成冲击,还会造成政府职能部门的损失并增加纳税人的负担。”

      广州市越秀、开发区、天河区先后启用试行机关雇员制的消息引起市民们的极大关注。雇员制到底与目前我国机关人员占主流地位的公务员制有何区别?实施雇员制后,是否会出现“闲着媳妇请保姆”的现象?

      对此,时报记者昨日与暨南大学管理学院院长、博士生导师李从东教授进行了对话。李从东表示,公务员制与雇员制相结合应该是政府用人机制改革的趋势,但作为新兴事物的雇员制,是一把双刃剑,一旦出现滥用、用人不当,不仅会对现有的公务员制度体系造成冲击,还会造成政府职能部门的损失并增加纳税人的负担。

      工资和工作都可谈判

      信息时报:什么是政府雇员或机关雇员?其与目前我国机关人员占主流地位的公务员制有何区别?

      李从东:所谓的“政府雇员制”是指由纳税人出资委托政府机关在某一时期、某一特定项目中雇用急需人员,服务于社会利益的行政机制。雇员制并不是与公务员制相对立的制度,从政府用人体制上来讲,两种制度互为补充、互为支撑,通常以公务员制为主,雇员制为辅,是政府用人方式上两种针对不同职位类别的用人体系。在政府的各类职位里面,并不是所有职位都适合雇员制!

      雇员制与公务员制相区别表现在三个特点上:一是专业性,雇员制针对的是一些具有特定知识、经验、技能的人,通常的政府职位并不需要用雇员制来解决。二是时间性,政府雇员制通常是解决一个特定时期的用人需求,不像公务员制着眼于某一个职位的长期用人需求。三是市场性,招之即来,挥之即去,薪资灵活,工资和工作都可谈判。公务员制则没有这么灵活。

      信息时报:广州市目前在越秀、开发区、天河等区推行政府雇员制度有何积极意义?与外地甚至外国的雇员制有何区别?

      李从东:广州市目前推行的雇员制,对解决政府用人机制问题,迈出了很好的一步,更加切合实际,提高政府效能,更好地满足纳税人的需要。政府在用人上的这一改革举措是有积极意义的。一些发达国家政府在应用雇员制时,有一套严格的程序,并不能随心所欲。

      最大瓶颈存在两方面

      信息时报:作为一种灵活的用人方式,机关雇员是否代表广州人事的发展趋势?

      李从东:政府雇员制并不是与公务员制相对立的制度,互为补充支撑,互相依托,谁也离不开谁。从这个意义上讲,公务员制与雇员制相结合应该是政府用人机制改革的趋势。但单纯讲雇员制是人事制度改革的趋势则不妥。

      信息时报:机关雇员如何在广州健康发展?我们现在尝试的机关雇员制有无瓶颈?机关雇员是否要被赋予行政权利?

      李从东:政府雇员制与公务员制相互配合是一个很好的东西,但不健康发展,负面会较多。个人认为,最大的瓶颈存在于两个方面:一方面,政府对其内部所有职位应分析、甄别、归类,确定哪些职位适用于公务员制,哪些职位适用于雇员制。这些职位如实行雇员制以后,在工作流程的相互配合上、在心理平衡和人际关系上,彼此的交叉影响有哪些?政府如果没有一套清晰的分析、设计和规划机制,就很难实行。这套机制,建议政府要请管理专家进行专门的分析、甄别、归类。

      另一方面,在运作程序上,主要包括对雇员职位的公开透明的宣示,对职位的要求要有一个清晰的专业性的界定,和雇员之间的法律文书(用人合同)应该严谨,既符合法律规范,又符合用人需求。用人需求和法律规范有时存在潜在冲突,这不仅需要法律专家在合同文字上进行把关,更需要清晰准确地表达对职位行为、责任和业绩的要求。

      至于是否赋予权利级别,从履行职位的要求来讲,如其职位要求其必须具备权利,就应该赋予权利。在这点上公务员制和雇员制并无本质区别。都需要一套赋权机制和监察约束机制。既然面向市场,只要其履行职位时具有权利,拥有相应的薪酬和福利保障,级别问题就没有任何意义了。

      无法律保障是关键

        信息时报:广州机关雇员制度和国外或国内的兄弟省份城市进行比较,有哪些先进经验值得广州借鉴?

      李从东:目前国内启动雇员制,对各省市都是新鲜事物,发达国家和地区对雇员制实施有一套相对成熟的经验体制,有一套相对完善的法律保障体制。相对于这一点,国内在雇员制的实施上,现在还都处在摸索阶段。前一体系靠摸索积累,后一体系靠立法保障。在目前,有没有一套相应的法律确认其合法性,保障其可实施性,这是问题的关键。

      信息时报:目前有种说法,在全国各地雇员热此起彼伏,出现了一个雇员制的热潮之时。也出现了有的地方曾经以机关雇员制为幌子,变相扩大机关人员编制、提高公务员的待遇;还有的地方实施雇员制后,出现了“闲着媳妇请保姆”的现象。针对这一问题,您如何看待?如何予以解决?

      李从东:都不是雇员制本身带来的问题。政府雇员制是双刃剑,从积极意义上说,它更灵活地满足政府对特定职位的需求,能够使得政府为纳税人提供更好的服务。同时为纳税人节约金钱,降低政府运作成本,但如果用得不好,会对现行的公务员体制造成负面影响。有些地方不适当地扩大了雇员制的应用范围,不适当地用雇员制解决编制、待遇等问题。有些地方政府在启动雇员制时不分清红皂白,不论职位是否需要,这样就丧失了雇员制本身的优势和特点。

      雇员制运用不当危害有四个方面

      第一:滥用雇员制,把原公务员制完整清晰的职位设计体系、职位规范体系、职位薪资体系、职位责任体系冲乱了。

      第二:不恰当的雇员人选,履行不了职位的要求。

      第三:雇员制被扩大、放大,冲击了公务员制度中公务员忠诚、效率、公平、责任等理念,有时甚至降低了公务员的忠诚度和归属感,使公务员的长效责任机制受到影响。

      第四:盲目扩大雇员制,加大了政府运作的成本,甚至某些重要职位在使用不适应的雇员后,会造成政府一定程度的损失。

      如上所述,两个方面的瓶颈没解决,雇员制度存在的法律保障问题没解决,就不利于整个制度的良性、健康的发展。反之如解决了发展瓶颈问题及法律保障问题,这些问题也就迎刃而解了。

      在政府的各类职位里面,并不是所有职位都适合雇员制。

      招之即来,挥之即去,薪资灵活,工资和工作都可谈判。公务员制则没有这么灵活。

      建议政府请管理专家进行专门的分析、甄别、归类。

      拥有相应的薪酬和福利保障,级别问题就没有任何意义了。

      有的地方实施雇员制后,出现了“闲着媳妇请保姆”的现象,不是雇员制本身带来的问题。

      编辑点评 政府雇员制监督很重要

      李龙

      政府在现有的公务员体制外,另行推出政府雇员制,以补人才之缺,充分体现了对人才使用的战略眼光。但如果聘请雇员做的是公务员同样的活,拿的也是纳税人的钱,不是工作必须的话,难免不引起人的关注。

      政府另辟蹊径,通过契约管理的方式引进雇员,应该说是一种政府用人机制上的进步。先不论它是产生预期的“鲶鱼效应”,还是会出现“闲着媳妇请保姆”的现象,单说政府将市场用人机制引入机关,这就能破除“为政府干活就是铁饭碗”的旧式用人观念。而且以一种契约化来管理使用雇员,也算得上是政府管理成本的有效节约。

      “帮政府打工是不会吃亏的”,“雇员如果做得好就可以转化为公务员”,这种边际效应或许能解除雇员拿了钱不会真心卖力干活的担忧。但是作为政府机关试水的政府雇员制,是以节约成本和编制有限为前提的。可是在外界看来,公务员的庞大队伍似乎内部就能消化一些雇员所做的工作,并不需要专门高薪聘请那些技术含量并不高的工种雇员(当然高精尖雇员可以另当别论)。毕竟现在的公务员都可称得上是复合型人才,与其在外部聘请,不如在内部培养,既有利于公务员队伍建设,又无须再付出额外成本。

      或许这只是公众的一种错觉。但原因皆在于,政府雇员拿的钱说到底也是纳税人的钱。假如是企业花上百万请个人才,公众都不会有想法。但是政府以东家的身份请人打杂,情形就不一样了,因为工钱是政府出面百姓掏包。那么谁来监督政府雇员的挑选和使用,雇员和公务员的分工如何细化,雇员的评级机制由谁决定?这些都须有个社会监督机制和透明化操作程序。否则再好的“鲶鱼效应”,公众也看不见“水花”。

      政府雇员制是大势所趋,天河区尝试用年薪18万聘请雇员的消息引起社会关注就是明证。在当下,假如雇员制能淡化政府机关的官本位色彩,打破政府机关只进不出的用人弊端,提高政府服务效率,那则是雇员制在节约成本外的最大收获。

      
      

     
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    选稿:乔德建    来源:信息时报  作者:王道斌 夏令 张玉琴  
     
     

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