这也是一次异常庞大的调研，一个约两亿人的特殊群体在这次调研中被集体“画像”。

　　根据“画像”，这个特殊群体的典型代表是一位28岁左右的年轻人，初中毕业，基本没受过技术培训，他流动于城乡之间，按月领取着不高于800元的工资。他的辛勤劳动为社会发展作出了诸多贡献，同时也经常被拖欠工资，遭遇用工歧视并缺少保险。

　　这个群体被统称为“农民工”。

　　4月16日，新华社发布消息说，国务院研究室近日发布了43万字的《中国农民工调研报告》，消息同时说，报告是“历经10个多月，在深入研讨、集思广益的基础上起草形成”。

　　“这是第一次大规模地系统对农民工进行了解。”一位身为调研课题组成员的劳动和社会保障部官员说。

　　然而，情况似乎不仅仅如此 。诸多特征显示了这个之前并未引起人们太多注意的调研并非寻常，一位课题组成员在接受本报采访时用了“前所未有”来形容。

　　总理布置的任务

　　“这是温家宝总理亲自批示并布置的任务。”调研课题组成员，国家统计局农村社会经济调查总队住户处处长阳俊雄对本报记者说。

　　2002年，还身为主管农业的副总理温家宝就曾提出了针对农民工的16字方针，随后的2003年和2004年，国务院办公厅就农民进城务工就业问题连续发出通知，包括2004年的中央一号文件，也强调了解决农民工问题的重要性——这一态度已经被延续到2006年。

　　如此背景下，2005年初，对农民工问题的重视继续提高。当年的2月26日和3月23日，温家宝总理先后两次对农民工问题作出重要批示，要求对农民工问题进行“全面、深入、系统”的调研。随后的2005年4月4日，“农民工问题调研和文件起草组”成立。

　　这是一个庞大且高规格的课题组：它由国务院研究室牵头，包括了劳动和社会保障部、农业部、教育部、全国总工会等17个相关部委，湖南、广东等8个农民工输出或输入大省，以及中国社科院、中国人民大学等单位的众多专家。事实上，在记者的采访中，这一多层次的调研结构被诸多课题组成员认为是特点之一。

　　所有相关单位都给予了足够的重视，国务院研究室主任亲自任课题组负责人，而中央部委大多是相关司的副司长参加。作为牵头者的国务院研究室先后调查了11个省，而几乎每个部委都就自己的研究课题进行了跨省份调研，国家统计局专门组织了对全国31省区市6.8万个农户的抽样调查。

　　地方省份则至少是厅一级单位出面承接，“有些都是省委、省政府牵头研究。”上述身为调研课题组成员的劳动和社会保障部官员说。

　　在广州，由省劳动和社会保障厅牵头成立调研领导小组，省直13个部门和全省21个地级以上市共同参与，抽样调查了1万名农民工和1000家用人单位；而山东则由政府调研室牵头，组织各部门成立联合调研组。

　　社科院和高校系统也被动员起来，中国人民大学的学生被组织起来对农民工开展集体直接问卷调查。

　　“(调研)发挥了整个政府的作用，而不是过去几个人开个会就出来了。”河南信阳市市委书记刘怀廉对本报记者说。作为劳务输出大市的市委书记，刘也被列为课题组成员，以信阳为样本进行研究，这被“身处一线”的他理解为要形成多角度的调研意见。

　　以起草文件为直接目的

　　与此前进行的有关农民工的调研不同，本报采访的多位课题组成员都表示，早在温家宝总理最初批示时，就要求课题组研究成熟后要为国务院制定一个关于解决农民工问题的指导性文件。

　　“从最开始目标就非常明确，要搞一个集大成的政策措施。”国务院某部的一位官员说。

　　整个调研从一开始就由国务院研究室提出一个总体规划，分成30多个子课题，比如教育部针对农民工子女教育问题进行调研，而全国总工会的题目则是农民工权益保障。

　　调研除描述现状外，提出应对政策被视为主要目的，“要向中央提出明确的措施”。包括最后形成的总报告，也是在描述现状后用大篇幅谈论解决措施。

　　几乎所有子课题都要开长时间的研讨会，“个人阐述个人的研究成果，一般不正面发生辩论，然后再让国务院研究室消化。”信阳市市委书记刘怀廉说。对一些重要问题，国务院研究室也会先通过调研形成自己的观点。

　　不过，不同意见多少还是有一些。

　　首先是关于“农民工”的名称，有人提出一些地方已不使用，但文件中找不到一个非常恰当的能够把这2亿人都概括的名词，最后仍然选择了这个称谓。

　　另一个焦点是关于是否放开农民工户籍管理，“最后也是一个折中的意见，认为这是一个过程，应该逐步放开。”刘怀廉说。

　　需要指出的是，整个调研讨论过程并没有太多争论，“目标一旦有了就比较容易统一。”

　　此前各个部门相关措施的陆续出台被认为是现在能顺利达成共识的铺垫，“比如我们就业方面的限制性政策基本已经取消了。”劳动和社会保障部的这位官员说，另外，“各部门也认识到不解决不行了。”

　　各部门最终形成了55篇报告，经过汇总提炼后形成总报告，然后从总报告中提炼出一个摘要上报总理。“几位国务院领导都看了，认可了。以后搞文件就很容易了。”

　　2006年1月18日，温家宝总理主持国务院第122次常务会议，原则通过了在此调研基础上起草的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。

　　“文件的基本框架都是按照总报告里提出的这些政策措施。”国务院一位官员说。

　　2月7日，该文件正式印发。以国务院名义下发专门解决农民工问题的文件，尚属首次。这也是目前中国关于农民工问题规格最高的文件。

　　这位官员透露，此前，文件所列问题的顺序也经过了不断地调整，最后大家达成共识，按照农民工最急需解决的问题排序，“而第一个就是工资问题”。

　　“统一思想”的一次调研

　　“(调研)统一了思想，包括对农民工现状的描述和问题的分析。”国务院的一位官员透露。

　　一些现状被集中反映出来，总报告中甚至用一连串的“最”来形容说农民工：拿着最低的工资，干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活。而另一段类似的描述是“穿最廉价的衣服，用最廉价的商品，吃最廉价的食物，住最廉价的房子”。

　　总报告指出，城乡分割的二元结构是产生农民工问题的体制根源。

　　自上个世纪80年代之后，伴随着工业化与城市化进程，催生了特殊的中国农民工群体。但进城农民并没有因此变成稳定的产业工人，而是在城乡二元结构的夹缝中生存，“有些人进城一年两年甚至十年，都无法被城市接纳。”课题组专家之一、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武说。

　　课题组成员、浙江省农办副主任顾益康认为，赋予农民工以国民待遇，才是恰当的定位。

　　总报告同时肯定了农民工的贡献和应有的地位。报告认为，农民工是继农村家庭承包经营制度和乡镇企业崛起之后，中国农民的又一伟大创造，是解放农村生产力的又一伟大创举。

　　对于农民工地位的充分肯定，意义显然非同一般。“党中央国务院关注农民工这个群体，本身就是个亮点。”课题组成员，农业部政策法规司副司长张红宇说。

　　报告指出，城市政府必须转变管理理念，由过去主要面向和管理户籍人口，转变到同时面向和管理常住人口及流动人口，由排斥、防范、管制农民工及其家属，转变为公平提供各种公共产品的服务型政府。

　　此次调研的另一个作用就是让农民工输入省和输出省在一些原则问题上形成共识。

　　“以前有些地方出于地方利益，不去做保护农民工的事情，对中央政策有抵触情绪。现在地方上也认识到处理不好可能带来的问题。”国家统计局的阳俊雄说。

　　事实上，通过调研，解决农民工问题的艰巨性也被课题组成员清醒地认识，“涉及的部门太多了，比如教育、住房、保险，要打破原来一些东西，对各部门都是有一定挑战性的。”上述劳动和社会保障部官员说。

　　课题组成员，农业部政策法规司副司长张红宇认为，“有这么一个报告，可以引起全社会对农民工问题的高度关注，全社会应该从健康的角度承认农民工这个群体的存在和对社会发展的积极意义。”

　　一位课题组成员告诉本报记者，此次农民工调研是个基础性工作，它将作为政府决策的重要依据。今后各个部门还会出台具体落实的文件，但以《国务院关于解决农民工问题的若干意见》为指导的大格局基本确定。

　　翟振武认为：“农民工现象还会长期存在，应该把他们当作一个长期的固定的群体，有专门的政策和制度安排。”

　　一些具体措施正在推进中。3月31日，由劳动和社会保障部牵头、中央31个部门或团体参加的农民工工作联席会议制度获得国务院批准，农民工工作协调机制进一步完善。联席会议将统筹协调和指导全国农民工工作，各有关部门各司其职、分工负责，检查督促对农民工的各项政策的落实。

　　记者了解到，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出的一些任务已分配到各个相关部门。

　　4月13日，劳动和保障部宣布将推出“平安计划”，采取强制措施，三年内将全部煤矿企业和大部分建筑企业等高风险行业农民工纳入工伤保险。工伤保险是目前农民工没有制度和政策障碍的保障项目。

　　参与课题的劳动和社会保障部官员说，经过调研，在一些问题上，“大趋势大家都同意”，“都认为要解决，而且是往那个方向解决”，但是“具体方案各有想法”，“比如保险基本还是探索”。

　　事实上，最广泛的影响可能是政府和公众对待农民工的态度，“有这么一个报告，可以引起全社会对农民工问题的高度关注，全社会应该从健康的角度承认农民工这个群体的存在和对社会发展的积极意义。”课题组成员，农业部政策法规司副司长张红宇说。