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财政部等三部委拟改革土地出让金分配制度
2006年5月30日 03:15
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  “我们正在与财政部、建设部洽商土地出让金的重新分配问题。”5月29日,国土资源部一位官员向本报记者透露。

  “估计不久后,有关规定就会出台。”同一天,财政部科研所、建设部政策研究中心的相关专家也对此给予证实。

  在“国六条”出台后,三部委(国土资源部、财政部、建设部)终于牵起手来,重新审视颇受争议的土地出让金的分配问题。

  “土地财政”背后

  土地出让金被称为地方政府的“第二财政”,属预算外收入。1993年的分税制改革后,中央把土地出让金全部划归地方政府。

  这给地方政府的财政收入留下了巨大的操作空间。

  根据国务院发展研究中心不久前的一份调研报告,在一些地方政府,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

  该报告指出了地方政府对土地出让金的分配格局:30%~40%左右用作基础设施、道路、学校等公共目的用地;30%~40%左右用于工业用地;另外大约还有30%,就是商业和住宅用地,其中有一半要建经济适用房,也就是说只有15%才是真正的商业用地和房地产。

  而另外一个现实是:基础设施、道路、学校等都需要政府大量投入;工业用地一般出于招商引资的需要,有偿使用费很低,甚至是“零地价”;经济适用房也难以获得多少差额收益。

  显然,地方政府为了“保本”甚至获得更多的收益,就必须在最后一个“15%”上动脑筋。

  这样导致的结果是,为了扩大财源,地方政府一方面拼命圈地用于房地产开发,一方面拼命炒高地价、房价。

  上海市社科院一位专家同时认为,这也是导致地方政府对于廉租房制度执行不力的主要原因。

  而根据建设部最近对全国城镇廉租住房制度建设的调研结果,截至2005年年底,在全国291个地级以上城市中,尚有70个还未建立廉租房制度。

  重分难题

  根据国土资源部公报,早在2004年,全国土地出让价款就已高达5894.14亿元。

  但上海社科院一位房地产研究权威专家认为,由于中央对土地出让金处于“零分享”和失控状态,全国土地出让金的数字混乱不堪,缺乏权威的统计数据,地方上报的数据“大多瞒报了不少”。

  “光今年第一季度全国土地出让金可能就高达3000亿。”该专家表示,“如果照这样发展下去,要突破万亿。”

  针对巨额土地出让金,相关部委开始谋划如何重新分配。

  本报记者获得的消息表明,财政部提出了“两步走”策略:一是先把土地出让金收支纳入财政预算范畴;二是中央财政要分享一部分,以扩大向中西部省份的转移支付力度,并在地方上建立“国有土地收益基金”,给后任政府预留一些发展建设资金,避免“寅吃卯粮”。

  国土资源部则希望为土地出让金建立专门的管理制度,并加大在新农村建设、征地拆迁补偿、耕地占补平衡等方面的投入力度。“总体上至少要拿出20%左右”。

  而建设部则希望能把更多的土地出让金用于廉租房建设。“至少要15%的比例。”建设部政策研究中心的专家透露。

  “现在关键是各部委意见如何统一下来,对土地出让金进行合理分配。”财政部科研所专家则表示,“每个部委的方案都关系到国计民生。”比如避免本届政府“寅吃卯粮”、提高征地拆迁补偿比例、推行廉租房制度等等,构想都比较合理。

  “部委之间还在通过国务院来进行协调。”该专家透露。

  但本报记者在采访中了解到,地方上对此则有不同的意见。苏南某市政府一位副秘书长就认为,目前中央还不宜分享土地出让金,因为“实际上地方政府的财政收入和支出压力本来就已经很大了”,比如,地方上要把大量的收入用于不少公共设施、低收入人群等等。

  “如果中央财政硬是拿走一部分的话,地方上的压力会更大。”他坦然表示,这样的话,“地方上也会采取一定的对策。”比如,想方设法把土地出让金做小、通过规划来扩大建设用地等等。

  但“倒可以引导地方在一些方面比如廉租房、新农村建设上提高投入比例。”他认为。

  怎么分,分多少,都牵涉着各部委、地方政府以及各分配主体的利益。财政部科研所专家表示,最根本的,还是要通过财税体制改革,改变地方政府财权事权不对等的状况,扩大地方政府财源,并改善其融资机制,“而不是依赖在经营土地上。”这名专家说。


选稿:朱永斌    来源:21世纪经济报道  作者:范利祥  
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