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养老保险改革:如何攻破"历史欠账"这座堡垒?
2006年6月4日 15:17
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  全国事业单位养老保险改革方案已酝酿多年,至今难以出台,显然是难题太多,共识难成。其中一个非常重要的关键点,就是“钱”的问题,更确切地说,是“历史欠账”。

  据一位参与研究事业单位养老保险改革草案的人士介绍,按照目前普遍的改革思路,事业单位养老保险将分类处置。事业单位养老保险制度的改革取向,决定于事业单位的改革方向。1996年《中共中央办公厅关于印发〈中编委关于事业单位机构改革若干意见〉的通知》明确规定:“加快推进事业单位由全额向差额,差额向自收自支,自收自支向企业管理的改革。”

  因此,若无意外,在养老保险方面,参照和依照行政机关管理的事业单位将与行政机关采取同一模式,而其他尤其是企业化管理的事业单位将逐渐向企业并轨。

  企业职工养老保险改革已有众多经验或前车之鉴。改革中的最大风险来源于对“中人”和“老人”职工实行的“视同缴纳”政策及其
留下的历史欠账。

  老、中、新三类人是从企业职工养老保险改革开始的新分类。在改革前退休的职工为“老人”,改革前参加工作而在改革后退休的为“中人”,在改革后参加工作的则为“新人”。

  在无数次试点与论证、争鸣之后,1995年,企业职工养老保险改革最终选择了社会统筹与个人账户相结合的制度,实行“老人老办法,中人中办法,新人新办法”。主要考虑是:统筹账户支付“老人”的养老所需,个人账户以应对未来的老龄化带来的偿付压力。

  然而,对于“老人”和“中人”来说,在改革前并无个人账户的积累,要他们自己一次性拿钱来填充前几十年的缺口不现实,于是采取“视同缴纳”政策,事实上就意味着国家和单位对这部分人负有隐性债务。

  而改革后,历史隐性债务便显性化为当前缺口。按改革的长期设想,养老金的一部分来自于社会统筹,一部分来自个人账户,但“老人”的养老金则全从社会统筹中支付。

  后来的事实证明,光是社会统筹部分是不够支付“老人”的养老金的。于是,财政不得不为此买单。从1998到2004年,中央财政已向养老保险基金补贴了1700多亿元,其中2004年转移支付524亿元。

  然而,还是不够。这一隐性债务的规模实在太大,具体大到多少,由于计算模型和测算变量的设计不同,各方的估计数值从1.8万亿到11万亿元不等。

  面对现实支付危机,由于统筹账户与个人账户并账管理的方便,有的地方社保部门采取的最便捷方式是挪用个人账户,由此又形成巨额空账。

  据劳动和社会保障部副部长刘永富不久前在北京大学的一次论坛上透露,截至2004年,中国社会养老保险个人账户的空账达7400亿元,且每年以一千多亿元的规模扩大。“老人”的账尚未还清,“新人”的账又先欠下了。

  有鉴于此,事业单位养老保险改革面前的困境就很明朗:如果确如普遍的说法和流行的预测,同样采取视同缴纳政策,那么新的历史欠账将难以避免。

  因此,改革后的事业单位对养老保险体系能否健康运转,视同缴纳可能带来的风险必须提前做准备。

  就其实质而言,视同缴纳关系到的是政府(单位)和个人在养老方面的责任划分。为了保持社会稳定和改革的顺利推进,“老人老办法”势必延续,即“老人”和“中人”不必对改革前的欠账负责,隐性债务的担子仍要政府(单位)来挑。

  在统账结合框架下,既要还清对“老人”和“中人”的历史欠账,又要做实“中人”和“新人”的个人账户,应对前者的办法就只有一个:做大社会统筹部分。

  做大统筹部分的主要方式不外乎两种:一种是加大财政转移支付力度,二是扩大养老保险的覆盖面。

  此外,今年年初开始的新一轮企业养老保险调整方案,亦可视为日后的事业单位养老保险改革的借鉴。这一轮的调整核心便是“统”、“账”之间的比例重新划分。从2006年1月1日起,个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成。以前由单位缴纳的3%不再划入个人账户,单位缴纳比例不变,全部划入统筹账户。这一方案是对由2001年开始的辽宁试点的推广。

  此方案的要点在于:做小并做实个人账户,弥补“空账”,即对“中人”和“新人”的新负债;单位不再替个人账户买单,个人对个人账户负“完全责任”。而另一个并未明言的关键就是扩大统筹部分,应对现实缺口,即对“老人”的历史负债。

  换言之,“中人”和“新人”在现实阶段“免费的午餐”将更少,而要更多地对自己负责。政府则将有更多空间为“老人”还账。当然,如果不采取“统账结合”和部分积累制模式,也就无所谓“视同缴纳”和“历史欠账”问题。对于上述调整尤其是统筹账户的扩大,在一些学者看来,在某种程度上可视为现收现付制的回归。

  此外,对于事业单位养老保险改革,有的学界专家至今仍在提“另辟蹊径”的建议。(


选稿:吴晨    来源:瞭望新闻周刊   
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