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外资税收漏洞调查:优惠政策让中国付出沉重代价
2006年6月17日 02:10
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  过去20多年来,外资对中国经济发展的贡献是有目共睹的。它们不仅引进了技术和管理经验,解决了部分就业问题,还对中国经济与全球经济的加速融合起了推动作用。但与此同时,中国也付出了环境、土地和税收的代价,并在贸易盈余及原材料价格上成为全球关注的焦点。

  财政成本——远超被减免的所得税本身

  从表面上看,用“两免三减半”的所得税让步换取了外商的直接投资。但实际上,各级财政所付出的代价要远比我们想象的大得多:代价之一是,政府尤其是许多地方政府根据地区和行业的特点在增值税、关税、城市维护建设税等方面也推出了税收返还或优惠的措施。代价之二是,外商投资办厂所获得的地价往往要低于中资企业或市场价格,地方政府既面临着土地粗放经营及可持续利用的问题,又损失了许多应得的土地收益。代价之三是,一些地方政府在水、电价格及部分社会服务收费上也对外商
给予优惠。

  以上这些恐怕还不是主要的,财政所付出的最大代价在于“两免三减半”所引起的连带效应:外商投资企业充分利用“重外轻内”的税收优惠政策,通过关联交易和不断设立新的外企来达到逃避税或少缴税的目的;在于内资企业不堪税负和不平等待遇,通过种种手段将中资企业“变性”为外商投资企业,以达到享受税收优惠的目的。

  价格转移——逃避税收的锐器

  从实践中发现的问题看,企业规避税收的手段主要有如下几种:其一,在跨境贸易方面,通过出口高报和进口低报向处于减免税期的企业转移利润,或者是通过出口低报和进口高报使已过减免税期的外商投资企业处于亏损或微利的状态。就前者而言,企业规避的是境外的税收,不是中国税务部门关注的重点,但它往往是洗钱或热钱流入境内的重要渠道。就后者而言,它损害的是中国的税基;在经济全球化的大趋势下,这一被跨国经营的企业所广泛采用的手段理应成为中国海关和税务部门关注的重点。

  比如河北一家食品公司,2005年主营产品的内销价格为71元/箱,但出口价格仅却为36元/箱;山东一家制药公司通过境外母公司直接定价的方式,将出口产品单价定为比国内同类产品平均价格低40元,以此来减少销售收入、变相将实际利润转移出境。在当前形势下,企业的上述行为不仅会成为资金外逃的通道,造成国家税收的流失,还会成为外国指责中国低价倾销的口实之一。

  其二,在服务贸易方面,外商投资企业通过管理费分摊以及咨询费、技术专利费的转移支付,可以达到向境内或境外企业转移利润的目的。比如河北一陶瓷有限公司,与其香港母公司签订协议,规定每年按其销售收入的32%向境外支付咨询费,仅2005年就支付了804万美元,相当于其当年利润的3倍。深圳一石化有限公司,2003-2005年累计向境外关联企业支付技术转让费、服务费和商标许可费1.6亿元,占总管理费用的56.3%,占未弥补亏损2.6亿元的63%。其服务贸易开支的比重之高确实令人咋舌。

  资本弱化——虚假亏损的通道

  在资本项目交易方面,企业不仅可以通过股权转让或注册空壳公司的方式,将母公司注册地变更为离岸金融中心等税收优惠地区,并通过关联交易将利润转移到母公司;还可以通过增加股东贷款及资本弱化的手段,尽可能多地汇出债务利息、减少税前利润。国际经合组织对资本弱化的认定标准为企业权益与债务资本之比低于1:1,美国税制对此的认定标准为1:1.5。按照中国现行税法,企业借入外债的应付利息可从企业税前所得中扣除。

  为了达到避税的目的,有些外商投资企业就尽可能多地借入股东贷款,将权益资本与债务资本之比压至远低于1:1的国际标准,以通过资本弱化的手段造成账面亏损,而实际利润却通过债务利息的方式汇给境外的母公司。

  除了资本弱化外,现在还有许多外商投资企业通过价格转移将实际收益汇往在避税型离岸金融中心注册的企业,而国内外商投资企业本身却长期处于亏损状态。

  以上这些资本项目交易方式,在造成税收流失的同时,也给中国的外债管理和反洗钱工作带来许多问题。

  新外企是老外企逃避税收的载体

  境外投资方根据两免三减半的时间段,滚动设立新的外商投资企业,并通过境内新老外企之间或境内外公司之间的关联交易让老外企亏损、新外企获利则是另一种逃避税收的手段。

  比如某著名的台资食品集团,就有按减免税期不断增设外商投资企业的趋势。该台资的系列企业,设立后头两年的利润特别多;税收减半的三年,利润就显著下滑;全额缴税后,更马上陷入盈亏临界点或亏损状态。而调整新老外商投资企业利润的办法还有前面提到的关联交易手段。如青岛一韩资制鞋有限公司,通过境外母公司操纵进出口价格,以及让老外企承担新外企额外费用的办法,让老外企常年大额亏损、新外企利润率奇高。该集团在税收优惠期企业的净资产收益率曾高达757%,与经营范围相同的老外企的持续亏损形成了鲜明对照。

  外企亏损的“奥秘”

  以上这些逃避税办法,从某种程度上说是经济全球化及跨境投资的结果。但中国的所得税优惠政策显然使这些手段被应用得更加广泛了,而且很容易带来如下一些乱象:即一方面外商投资企业的亏损面高达60%,年亏损额逾1300亿元;但另一方面少数外企的利润率却惊人地高,而且大多数外企长亏不倒,许多企业甚至越亏越投资。与此同时,从资金流看,中国目前正处于真假外商的直接投资持续大规模流入的状态;但从产权归属看,却面临着中资企业外资化、资本外逃、洗钱以及境内居民大量到离岸金融中心注册等许多问题。

  让我们先看一批世界上利润“最丰厚”的外商投资企业的案例吧。根据2004年浙江省外商投资企业联合年检的资料,在参加年检的1.6万家样本企业中,净资产收益率在50%以上的高额利润企业有399家,占样本总数2.48%,其当年实现净利润合计8.64亿美元,占样本企业总额的20.83%。这表明,在浙江,占比不足3%的外企,获取了超过两成的利润额,其平均净资产收益率高达71.18%,比所有参检企业的平均数整整高了60个百分点。

  在这些高额利润企业中,有348家或87.22%的企业正处于两免三减半的税收优惠期。在同年度山东年检资料中发现,成立于2004年7月的一中日合资企业,通过转让定价将原应在日本实现的利润转移到中国,通过将部分原材料成本及厂房租金转嫁给已过税收优惠期的老外企,成功地在当年度就将资本收益率和净资产收益率分别拱高至1106%和92%。宁波某轴承有限公司,虽然成立于2004年,投资款仅75万美元,但当年就实现利润133万美元,资本回报率高达177%。

  以上这些利润特别丰厚的企业,往往对应着一批持续亏损或突然由盈转亏的外商投资企业。如前面提到台资食品集团,虽然其新设立的外企利润率特别高,但同一集团内部生产类似产品的老外企,无论是业务还是损益状态却均出现了集体萎缩的状况。由于有境外母公司或境内关联企业的高额利润支撑着,因此,这些亏损的外商投资企业大多能一直经营下去。而且,为了获取再投资的优惠,许多外企都愿意扩大再投资;为了在减免税期结束后能找到一个可以转嫁利润的载体,部分外商还乐于增设新的外商投资企业。这就使我国出现了外企越亏越投资、累计亏损及投资规模均越滚越大的怪异现象。如浙江嘉兴一公司虽然已连续亏损8年,累计亏损已远超其资本金,但母公司却对其连续增资、增外债。前面提到的深圳某石化企业,通过对关联企业支付服务贸易开支使自己处于长期亏损的状态,但其投资规模同样也是越滚越大。

  外资“变异”——境内居民变身外资股东

  对中资企业而言,两免三减半所引起的乱象之一就是假外资的大量存在。假外资主要有三种类型:第一种是在港澳及国外有实体经营的中资企业,出于发展战略的需要,回到国内来创办外商投资企业;第二种是出于海外融资的目的,通过注册海外空壳公司及返程收购,以红筹形式上市的原内资企业;第三种是纯粹出于政策性寻租的目的,到境外尤其是离岸金融中心注册空壳企业,然后将自己变性为外企的原内资企业。

  由于税收和土地优惠的诱惑力如此之大,因此,第三种形式的假外资目前在中国已非常普遍。时至今日,不仅实行单一低税制的香港成为内资企业注册壳公司的宝地,维尔京、开曼、萨摩亚和百慕大等避税港型的离岸金融中心也日益受到避税者及政策寻租者的欢迎。根据中国商务部的统计,维尔京、开曼、萨摩亚已分别成长为中国FDI第2、第7和第9大来源地。在这当中,假外资的比重应该是比较高的。至于全部的FDI中假外资的比重到底有多高,世界银行早在1992年就估计该比重已经达到25%;而许多专家学者则估计,到目前为止假外资的比重应该已超逾33%。

  重外轻内累积的矛盾日益突出

  从上面的分析可以看出,外资的超国民待遇在促进中国经济发展的同时,也带来许多负面效应。其一是前面提到的国家税源的长期流失。如果外商采用关联交易及不断增设新外企的方式,那么国家税源的流失就不仅是巨大的,而且还是长期的。其二是对外资过分优惠的风气以及对GDP增幅的痴迷追求,使许多地方政府没有在工伤保护、环境保护以及执行最低工资标准方面对外资进行必要的监督。其所导致的后果就是许多蓝领工人的合法权益得不到有效保障,不少地方的环境出现日益恶化的迹象。其三是“重外轻内”的政策损害了中资企业的发展潜力,影响了中资银行的竞争力和打消呆帐的潜能,加速了中资企业外资化的进程,为今后的资本实质性外逃埋下了隐患。其四是加剧了对外贸易的不平衡,使中国连续十一年成为国际反倾销的首要对象。在出口贸易中,虽然中资企业的比重有所上升,但外资占进出口贸易的比重仍然在60%左右。在全球产业分工中,利润最丰厚的品牌、技术和销售环节基本掌握在外商手中,中国居民能拿到的只有少量的加工费;尽管如此,在贸易争端及能源、原材料价格上升过程中中国却是受到不公正指责的少数国家之一。最后,真假外资的不断涌入以及其所连带的外债增加,使中国国际收支不平衡的矛盾更加突出。从前面的分析我们可以看出,外商直接投资、资本弱化、将境外的利润转移至新外企、假亏的老外企为了弥补流动资金的不足而借入外债、假外资非法从境外购入外汇,以及红筹上市企业调回募集的资金,均会造成正常和非正常资金的大量流入,给国际收支平衡及汇率稳定带来困难。

  为了解决日益突出的矛盾,我们认为,在中资企业已经成长壮大、生态环境正在日益恶化、外汇储备规模庞大以及银行系统的流动性非常充裕的情况下,中国确实应该尽快调整外商投资政策。一方面应逐步推进对外开放进程,另一方面应及早统一中外资企业的税率和税前抵扣标准。由于政局稳定,劳动力资源丰富,市场潜力很大,因此只要不在税收、土地等方面采取歧视性的政策,就用不着担心外资会逃走。今后,税收优惠应该以产业和技术为导向;无论是中资还是外资,谁具备了规定的条件,谁就应该享受国家给予的优惠。税收方面的差异化政策,应该成为引进先进技术、树立民族品牌、鼓励自主创新、保护环境以及促进国际收支平衡的有力手段。


选稿:王斌    来源:21世纪经济报道  作者:柴青山  
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