50位专家“号脉”收入分配改革

　　发改委研究课题提出四位一体政策框架

　　社会热议收入分配改革之时，发改委也在紧张酝酿相关的政策文件。与此相关的重大课题研究也在同步推进，由此也许可以窥见一些政策端倪。

　　6月底，国家发改委宏观经济研究院经济所课题组的一个课题——“促进公平分配的制度与政策研究”（以下简称“研究”）——顺利通过验收，相关研究成果已提交发改委和相关决策部门。该课题由发改委宏观院社会发展研究室主任李爽负责，经济所内外的多名专家参与。

　　与此同时，由经济所副研究员张本波负责的另一研究项目——“我国公平分配的制度模式选择”也正式启动。

　　据两位专家介绍，该研究的主要任务有二：一是研究收入分配形势，对分配的不公平程度及问题的主要症结做出尽量客观全面的判断；二是对症开出“药方”，找准调控的目标、改革的方向，提出可行性的政策建议。

　　李爽告诉记者，“我们正在对研究成果做进一步整理，将相关的政策建议进行归纳总结，提交给国家发改委。”

　　50位专家“号脉”

　　记者了解到，这个课题的亮点之一是对50位专家的问卷调查，对我国收入差距扩大的现状、趋势与对策全面号脉，得出诸多具有政策参考价值的判断。

　　李爽介绍，问卷调查选择了50位宏观经济和社会发展领域的权威专家和有实际工作经验的政府官员作为调查对象，包括来自劳动、民政、发改委、统计等政府部门相关司局的主管官员。

　　这些专家或是长期关注、研究收入分配问题，或是直接负责相关的实际工作，“他们的观点、看法比较理性，综合起来看也比较有说服力。”李爽说。

　　调查包括几方面，首先是对我国收入差距状况的判断。调查结果显示，我国城乡居民总体收入水平和生活质量不断提高，但城乡之间、地区之间以及不同社会群体之间的收入差距却不断扩大。

　　据统计，2004年，我国居民收入基尼系数达到0.448，超过了国际上公认的0.4的黄灯区，接近了0.45的红色警戒线。由于城市和部分群体隐性福利的存在，有专家甚至认为我国实际收入差距还要更高。这说明，我国的收入差距已超过合理限度，可能导致经济和社会发展失序。

　　专家们认为，目前收入分配中存在的不合理现象主要包括8个方面。其中，最受关注的是城乡间收入差距过大。

　　其次是垄断行业的非正常高收入，这些行业包括金融证券、航空运输、烟草、电信、管道运输、石油和天然气、电力、邮政、新闻出版等。行业平均劳动报酬差距中，20%是由垄断行业带来的。

　　另外还有6类不合理现象：收入分配体制缺陷，公共品供给不足，高低收入阶层间收入差距拉大过快，权钱交易、寻租致富，地区差距，以及政府监管不到位。

　　而对收入差距扩大的原因，专家们认为，有几大方面的因素。其中，影响最显著的是市场竞争秩序不规范，存在垄断经营、非法经营和地方保护等不公平竞争，从根本上造成起点不公平。其次还包括城乡分割的二元结构、社会保障制度不完善、财税制度缺陷、政府职能的越位与缺位等。

　　专家们认为，未来5年内，收入差距扩大的趋势仍将继续，因为城乡二元结构、行政性垄断、制度性腐败短期内难以破解和消除，劳动力和资本等要素占有不平等造成的差距扩大刚刚开始并将长期存在，而与新的市场经济格局相适应的再分配制度的健全也需要一定条件和时间。

　　“四位一体”的政策体系

　　李爽认为，“以前的很多研究往往就收入分配说收入分配，头痛医头，脚痛医脚。”宏观院课题组的研究，更注重对收入分配相关制度和政策问题分析的综合性及政策建议的可行性。

　　此外，该研究还提出了一个将收入分配政策、公共服务政策与经济增长和其他社会发展政策融为一体的政策体系。（见附表）这是该研究的一大亮点。

　　这组涵盖短、中、长期的政策集合，提出了关于机会公平的政策，同时强调，公共财政政策的实施是今后相关工作的重点。

　　李爽说，“当前应该更强调起点和机会的平等，规范市场秩序，这是初次分配的基础，同时加强再分配对收入分配的调整力度。”

　　他认为，“必须推进综合改革，单纯改革收入分配本身不可能真正理顺收入分配格局。”

　　课题组提出了几项具体的改革建议，包括：政府管理体制改革，改革税收制度，统筹城乡发展，重视就业、教育和社会保障等基本制度，建立利益表达和协调机制，为弱势群体提供利益诉求途径，提高和扩大社会对利益冲突的容纳能力等。

　　其中，“公共财政是个重要切入点。”李爽认为，调整财政支出结构，加大社会保障和教育、卫生、就业等方面的投入，从短中期看，容易取得明显效果。

　　而从中长期看，产权制度改革和对垄断领域的改革（都涉及国企改革）是涉及初次分配领域的重点。

　　在产权制度改革方面，既要改变国有经济中产权残缺和主体错位造成的分配行为混乱，又要改革农村土地产权制度，使农民分享应得的土地权益。

　　而对垄断行业，可以考虑多种调控措施，比如，对垄断利润课以专项税收；财政对垄断行业的临时性政策补贴要经人大专门审议通过；垄断性行业的产品和服务的价格要经公众听证会；约束行政性垄断行业单位内部的收入分配等。(21世纪经济报道供稿)国家发改委宏观院副研究员、“我国公平分配的制度模式选择”课题组负责人张本波

　　只有“义愤填膺”是不够的

　　张本波可能没想到自己的工作会引来如此众多的注意。

　　“均贫富”。

　　具有想象力的人给他的工作起了这样的名字。

　　张是国家发改委宏观经济研究院副研究员，1995年北大毕业后一直在发改委从事社会发展政策方面研究。

　　目前，他负责发改委启动的“我国公平分配的制度模式选择”课题。张本波说，垄断行业高收入是其中的研究重点和突破口。这正是他受到关注的主要原因。

　　因为10年前，中国曾推出垄断行业最高工资指导意见，但收入差距反而越拉越大。

　　此次，结果会是如何？

　　7月9日，张本波接受记者采访。他说话非常直接：“收入分配领域核心的问题一是乱，一是差距大。

　　对垄断行业要进行事前调节

　　《21世纪》：您能否介绍一下您所负责的国家发改委宏观经济研究院“我国公平分配的制度模式选择”课题的一些情况？

　　张本波：我们这项课题，主要是研究收入分配制度的模式选择，去年已经开始做了，会连续做3年，今年是第一期，主要关注点在于“制度模式选择”，第一期的目标设定大概包括：第一，对我国的收入分配的大概状况要有所判断，比如前段时间大家都是热议基尼系数已经超过了0.45。只是通过这个数字认识到了收入分配问题的紧迫性，并且只有舆情的“义愤填膺”，是不够的。我们应该有进一步的判断，我国收入分配的具体状况如何？对我国经济社会发展会产生什么样的影响。

　　第二，课题最终要对收入分配问题的发展趋势有所判断，对今后几年的收入分配问题的定位应有所把握，比如到“十一五”末期收入差距应该调节到什么程度，可以有效缓解社会矛盾，同时又是通过政府和社会的努力可以实现的？

　　第三，进一步探讨一些具体的政策建议以及相关的配套措施，并提出现阶段分配制度的模式选择。

　　以上这三点是我们今年课题的主要目标，明年的课题则会在此目标的起点上，再确定下一步的目标。这项课题第一期将于今年12月左右完成。这项课题组目前有5名成员，在具体的操作过程中，我们还会邀请一些相关的专家参与，比如企业改革、产权制度、财政、税收等领域的专家。

　　《21世纪》：这项课题是不是重点关注的是垄断行业高收入问题？

　　张本波：并不准确。可能有一些误解。这项课题关注的重点大概有三个方面：

　　首先关注的是重点人群：高收入人群和低收入人群。对高收入人群，思路并非是一些人所说的“限制”，而是合理调节。这方面，主要采用的调节手段应该是税收。过去我们的税收调节手段使用的还很不到位，我们采用的主要是间接税调节，并且力度还不够；而且，收入透明化程度也不够，没有什么具体的财产申报制度，这不利于税收调节手段的具体执行。对低收入人群，思路主要是如何提高他们的收入，比如农民。去年发改委就业和收入分配司起草的《推进收入分配制度改革的意见》中提出的思路之一便是“千方百计增加农民收入”。第二，关注一些重点行业及行业收入差距，比如垄断行业高收入问题。当前，平均劳动报酬最高的行业主要是一些垄断行业，比如通讯、金融等行业，而平均工资水平最低的行业则是农业和制造业。最高水平大约是最低水平的5倍。最后，课题还将关注区域收入差异，其中包括城乡收入差距问题。

　　《21世纪》：课题最终对垄断行业高收入的研究，要达到一个怎样的状态？

　　张本波：一个基本的方向是尽量减少行政性垄断，能放开的就放开。对于不能或暂时不能放开的垄断行业，我们希望能提出一些原则性的建议，比如对垄断行业的垄断利润和正常经营利润的划分标准，该如何确定；对垄断行业要进行一些事前调节，如征收资源税；完善垄断行业工资形成机制，用税收手段调节员工的高收入，等等。

　　规范收入分配秩序

　　《21世纪》：您认为目前我国收入分配问题最为核心的问题是什么？

　　张本波：我觉得，目前来看，最核心的问题大概可以归纳为两点：一是“乱”，二是“差距大”。关于这个“乱”，就是说，目前的收入分配秩序较为混乱，所以我们这项课题很重要的一块便是研究如何“规范收入分配秩序”这个问题。举个例子，在我国的初次分配领域，公务员工资这个问题，我认为讨论的焦点不应该总是放在“涨”与“不涨”的争论中，而是应该放在“规范收入秩序”的问题上。目前这方面的混乱，表现在不同部门之间的差距、不同地区之间的差距，隐形收入等等。

　　在这个问题的规范上，目前中央已经有了基本的改革思路，就是在《公务员法》的基础上，一是建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，二是查处违规违纪行为，严明工资分配秩序，三是逐步将地区间和部门间的收入差距控制在合理范围内。

　　“乱”还表现在事业单位、国有企业，比如垄断行业，很多垄断利润在其企业内部就直接分配了；非国有企业领域同样也存在收入分配秩序混乱，一些企业内部收入差别也很大，缺乏合理的工资形成和工资增长机制，特别是一些制造业的一线工人，工资几十年都没涨过。

　　《21世纪》：有观点认为，中国现在不仅在二次分配领域存在不公平，而且在生产领域也有很大不平等。您怎么看？

　　张本波：这两个领域的确都存在一定的不平等，但并不能完全分割。在我国的初次分配领域，市场秩序还是比较混乱的，我们是按照市场要素来进行分配的，但是在一些方面，存在着一些市场准入的不平等，也存在一定的寻租现象。也就是说，存在一定的机会不平等，这是需要解决的。健康的市场经济、建设和谐社会，首先要保证机会平等，也就是起点公平。

　　在我国的再分配领域，再分配的力度确实还不够。我们大概可以用这样一个数据来说明问题：根据我们课题组的研究，在我国，初次分配的基尼系数和再分配的基尼系数相差无几，这充分说明了我们再分配调节力度太弱。而在多数西方国家，通常初次分配的基尼系数都超过0.45，但是经过再分配之后，其基尼系数可以降到0.3左右。

　　《21世纪》：那么全球化因素带来的影响怎样呢？

　　张本波：这个主要是在一些外资企业中，主要问题有：一些地方政府在引进外资需求的激励下，造成了当地的外资和内资的不公平。同时，我们也看到，在很多行业，劳动者并没有从外资企业因优惠政策而获得的高利润中获益，形成劳资之间利润分配的不合理。另一方面，这种利润的不合理分配，造成了国民收入的流失了，而这些价值并没有被分配到国内。

　　另外一个则是外向型企业，受贸易摩擦的影响，企业经营和收入会受到较大影响。而一些企业的内部谈判机制的缺位与残缺不全，也造成了工人们无法通过谈判机制实现和保障自己的合法利益。

　　“保低”是重点

　　《21世纪》：能否谈谈“调高、扩中、保低”的收入分配调节思路？

　　张本波：目前，“调高、扩中、保低”中，两头比较关键，“调高”，我们前面说了，不是限制，而是合理调节。而“保低”呢？是重点，因为我们想完全消除贫富差距是不可能的，所以“保低”就变得异常重要，比如新农村建设，完善社会保障体系，建立一种普惠的公共服务体系，让更多低收入人群能够分享改革的成果。

　　“扩中”，是我们要长期努力的一个方向。众所周知，“纺锤型”或是“橄榄型”的社会结构，是比较能够实现社会稳定的。我们在“扩中”这块，一方面，要为人们提供公平竞争的市场平台和收入增长的通路；另一方面，要为中等收入人群提供基本的社会保障和公共服务，从中等收入人群的消费行为上来看，目前还有着很多未知支出，比如教育高收费，所以我们要试图向其提供制度保障，消除其未知支出带来的生活成本，增加这部分人群的安全感，实现社会稳定和一种畅通的经济增长通道。

　　《21世纪》：解决收入分配问题毫无疑问需要行政手段与经济手段，那么应该如何保证行政手段既达到调节作用，又不越“界”？

　　张本波：这个问题很重要。举个例子，在对一些垄断行业工资规范时，还是要把握好一些市场规律，寻找该行业的相关参照系，分析其利润结构和资产结构，正确评估其垄断利润与正常经营所得利润，在此基础上再谈调节，而不能笼统地把垄断行业的工资水平定在某个标准。只有对一些行业的市场规律有了很好的把握之后，才能保证行政调节手段不越界。

　　《21世纪》：垄断行业高收入问题，一方面是规范，那么下一步，该怎样保证这些垄断行业的高收益转向公共支出？

　　张本波：主要通过税收调节、转移支付，以完善社会保障体系和公共服务体系来实现。

　　另外，这个问题还涉及政府转型。政府要逐渐从经营型转向公共服务型政府。比如要加大对教育的投入力度。就农村教育程度来说，目前还有很大的投入空间，当前，城镇的一些工作岗位对劳动力的需求变高了，因为我们正处于一个结构调整和产业升级的重要阶段，所以在统筹城乡就业方面，政府需要加大对培训农村劳动力的投入，如2002年推出了“阳光工程”。这种对教育、培训的投入，也是缩小城乡收入差距的一个重要手段。收入分配改革的政府责任

　　5月下旬，中共中央政治局召开会议，专门研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。近日，中央又召开党外人士座谈会，就改革收入分配制度和规范收入分配秩序听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见。

　　与此同时，负责改革方案起草的国家发改委早在去年9月已拿出一份关于推进收入分配制度改革的意见草案初稿，并在一定范围内进行讨论。根据媒体报道的内容，整个改革步骤的安排，根据轻重缓急区分为三个层次：“当前较为紧迫的问题”、“推动改革和制度建设”、“加强收入分配基础建设和战略调整”，共包括15个方面的改革内容。既包括初次分配领域，如垄断行业和国企收入分配，公职人员工资改革，市场要素资源收益管理等，又包括财政、税收等方面的二次分配措施，同时还考虑到打击违法收入和腐败行为。

　　对于政府直面问题、解决问题的决心，舆论普遍给予了肯定。不过，对于解决这个问题，人们不可抱有速战速决的幻想。

　　1980年代以来，收入差距总体呈现稳步扩大趋势，但其中相当部分其实是合理的，是对计划体制下平均主义的一种正当矫正，表明知识、资本等创造性要素参与了分配，这一过程增进了社会整体福利。但另一方面，由于改革还需进一步推进，政府仍然控制着大量资源的分配，各级地方政府广泛地参与经济活动，因而，权力始终参与了收入的分配。在1990年代以来所形成的政府主导、投资驱动的经济增长模式下，整个社会的初次分配向政府倾斜——政府的财政收入增长速度始终远远高于GDP增长速度、更高于居民收入增长速度，也向地方政府所偏爱、所支持的企业倾斜。

　　因此，近几年民众议论最多的也正是与政府直接相关的两个方面。首先是行政灰色收入，这是近几年来舆情关注的焦点之一。其次是政府授予垄断地位的银行、石油、电力、电信等行业的工资收入也远高于一般竞争性行业，其实物福利也没有削减，反而在增加。

　　还有一些行业，由于与地方政府有较为密切的关系，得到了地方政府的支持，同样能够获得到较高利润，行业平均收入也高于社会平均水平。最典型的是房地产业。1990年代中期以来，地方的城市政府热衷于经营城市，而经营城市当然需要房地产企业的配合，因而，地方政府构造了一个政府垄断土地供应、房地产企业垄断房屋供应的双重垄断结构，而这正是房地产行业盛产富豪的根本原因。

　　所有这些部门的高收入，在民众眼里是不公平的。这才是当下政府所面对的最迫切需要解决的问题。其实，人们所认为的不公，不完全是因为收入差距扩大本身，而很大程度上是人们对于某些权力不合理地参与分配的厌恶。因此，政府应该有针对性地进行改革，如克服垄断部门收入过高等问题。在国家发改委起草的推进收入分配制度改革的意见草案初稿中，已把“调高”列为“当前较为紧迫的问题”之一，并提出了若干措施，比如，加强对垄断行业和国有企业收入分配的监管、构建规范的国家公职人员工资制度、严格对土地等要素资源的宏观管理等。

　　但是，实施这些政策设想，对政府是一项巨大的挑战，因为，这涉及到一些政府官员自身的利益，以及一些部门利益。政府需要提出更具有操作性的方案，让人们相信，政府将在未来的决策过程中摆脱垄断利益集团及其他强势利益的羁绊，而以公共利益，以构建、维护公平的市场竞争秩序作为决策的唯一目标。

　　在当下中国的收入分配领域，政府进行二次再分配可能是比较次要的问题，首要的问题是，通过政府转型，让某些政府权力不再成为初次分配中的一个决定性因素。只有在权力本身不再扭曲初始收入分配秩序之后，政府才可以在市场大体公平的分配格局基础上，通过有限的收入再分配，满足民众对于公平的向往。以政府转型破解收入分配不公

　　收入分配的差距过大问题已经纳入中央对未来社会走向的战略性考察之中。就学界而言，此前“效率优先、兼顾公平”的口号已经暴露了它的社会达尔文主义色彩。对于造成收入分配恶化的动力学机制的追问仍然存在不同的路数，但毫无疑问，带有控制型社会味道的城乡二元体制被认为是造成收入分配差距的一个重要基因；权力高于市场，腐败根生于体制是造成基尼系数恶化的重要动因。

　　在此次由国家人口和计划生育委员会副主任赵白鸽、中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林、清华大学社会学系教授孙立平、中国政法大学研究生院副院长李曙光、中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧等人参与的思想论坛上，没有预设答案，仅有开放立场。

　　破解垄断

　　《21世纪》：中国现在酝酿出台的《反垄断法》在未来是否可以起到平抑分配不公？

　　李曙光：长远看肯定如此。现在《反垄断法》把行政垄断又添加进去，这意味着行政垄断对收入分配恶化也有很大的推动。但是，我们要对行政垄断做一个法律上的准确界定，这非常重要，因为行政垄断有时候是和市场监管混在一起的，需要将两者的界限和领域进行辨别。

　　孙立平：我个人觉得，垄断收入当然是收入分配差距拉大的一个原因，但它不是最重要的原因。我早就说过，关键是与收入和国民财富分配有关的制度安排都处于混乱之中。说垄断行业的高收入占了多少，在真正工资单上是可以查出来的。我们的问题在于，在整个国民收入的分配当中，通过劳动报酬分配的比重过小，大量国民财富通过非规范的途径流入个人手中。

　　国有资产的大量流失也造成了收入分配的恶化。而我们的税收又无法起到有效的调节作用。

　　《21世纪》：还有另一些形式的“垄断”，比如有一种对当地人的排斥。在一些矿资源区，因为资源是国有的，开发工作也由外地的国有大型企业进行。这导致了当地人不满。在维护地区本位利益上，当地政府似乎角色非常尴尬？

　　唐钧：这也是造成地区收入差异的一个重要原因。我们可以看到，很多资源的生产区的当地人异常贫困，几乎没有从资源开发上得到任何好处，却承当了开发导致的社会成本和环境成本。所以，从这个意义上说，地区收入差距很大的原因是一些地方人口被排斥在经济增长以外，由于是中国正在进行“西部大开发”，尽管西部的GDP在增长，但如果西部的资源和利益并没有被西部人自己所分享的话，收入差异的越来越大就会造成当地人不满。

　　推动政府转型

　　《21世纪》：收入分配问题，实际上也与政府的转型问题密切相关。

　　迟福林：是的。城乡收入差距有相当部分原因在于城乡之间的教育、医疗资源不平衡。所以政府要加强农村公共服务的投入，这其实对缓解收入差距有很大的功效。不过，我们得承认，公共服务的投入仅仅做到缓解收入差距，不是消除它的动力因素。因为随着经济的增长，要素回报越来越存在差异，收入差距增大是必然的。

　　《21世纪》：目前乡村公共服务的缺失，其背后的原因是什么？

　　迟福林：第一个原因就是发展理念。目前政府的财政支出在经济建设上还是占在第一位，比社会支出高一大截。第二就是一些地方政府的利益倾向越来越严重。第三，政府的治理结构与公共政策的矛盾越来越突出。政府既权力在握又有自己的利益诉求，相互混合在一起，造成很大的错位。我们对政府的整个监督体制没有建立起来，民众的社会参与程度低。

　　现在已经到了政府转型的临界点。

　　提升弱者的人力资本

　　《21世纪》：从根本上来说，对政府转型需求最迫切的，是那些弱势群体。

　　赵白鸽：我个人一直认为，城乡收入差距是整个收入差距的主要矛盾，而缩小收入差距最重要的策略是提高弱势人口的人力资本，提高他们改善和把握机会的能力。这就需要政府为农村人口提供更多的公共服务，加快农村人力资本的提升。

　　《21世纪》：计生委在农村一直都保存着完整的网络。这个优势，对提高农村地区的公共服务水平，能起到什么作用？

　　赵白鸽：计生委是一个很好的平台。我们一直为农村人口提供更多的公共服务。比如我们最近在整个人口计生系统开展了包括计划生育、优生优育和生殖保健三大工程。在控制总人口的目标下，提高了人口的质量，降低农村一些生殖疾病的传播。

　　中国已经呈现出“未富先老”的局面。这提醒我们，政府应该采取更多的扶助性政策来帮助中国的农村人口进行调整。比如，我们采取了对女孩“扶助式保障”的策略；为加强迁移人口归属感与适应性，开展同服务，同管理，同待遇的“三同”政策；还为一些遵守计划生育政策的老人发放奖励款项，作为养老的补偿。

　　《21世纪》：吴敬琏认为，以目前中国的财力，建立全民低保是完全能够达到的。

　　迟福林：在“十一五”规划中，就明确提出有条件的地区要率先建立农村最低保障制度。当然，各个地区的农村最低保障水平可以不一样，要容许区域差别，但不能不建立。农村的最低保障是起点公平问题。

　　此前，我曾在总理主持建立最低保障制度座谈会上提出这个意见。我的设想是，从财政支持角度看，应该是以中央和省两级为主，形成分担的机制。

　　唐钧：显然，农村低保非常重要。但是，我觉得针对城市的最低工资却不是一个好主意，其实这对提高城市收入低下人口的收益并没有特别大的好处。雇主达到了给工人最低工资的水平，就可以卸责了。欧美是很少最低工资的，他们大多采用的是工会谈判的方式。最低工资在拉美比较流行，因为这个地方的社会组织、工会和民间集团的势力比较弱。维护收入低下人群的利益，只能政府自己出面，进行最低工资干预，但干预的效率是很低的。