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深圳探索能否成为浦东式样综合配套改革试验区
2006年7月11日 15:06
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  自本月开始实施的《深圳经济特区改革创新促进条例》(以下简称“改革创新法”)和《深圳经济特区循环经济促进条例》(以下简称“循环经济法”)因其首创和在多项条款方面的突破意义,在国内引发的关注仍在持续升温。

  新华社7月1日专门为此发稿称,“多部地方法规1日起在深圳实施,其中最引人注目的是率先制定和实施的改革创新法规——《深圳经济特区改革创新促进条例》。”

   不少中央媒体近日都在预约采访深圳市领导,“在人民日报和《求是》杂志上月发表评论对历时两年多的第三次改革争论再次定调这一大背景下,深圳改革创新法的实施无疑具有非同寻常的新闻价值。”央视一位同行跟记者聊起准备来深圳的采访意图时这样解释。

  两次争论后的“系统升级”

  今年全国“两会”期间,很多深圳人都注意到,国家主席胡锦
涛在参加上海代表团讨论时发表讲话强调,要毫不动摇地坚持改革方向。之后不久,国务院总理温家宝亦公开表明:“要坚定不移地推进改革开放……前进中尽管有困难,但不能停顿,倒退没有出路。”或许是时间上的巧合,一个星期后,深圳市四届人大五次会议同时表决通过了因免责条款而备受争议的改革创新法和循环经济法。

  深圳历任领导都明白改革对于这座因改革开放应运而生的城市的分量。

  上世纪80年代中期和90年代初期,面对如火如荼的两次改革争论,都是小平同志为其画上句号。随后,深圳改革均开始全面“系统升级”。而此次国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝先后表态为历时两年多的第三次改革争论再次定调后,深圳改革会否如期迎来第三次“系统升级”,从官方到民间都充满了期待。

  上月初,人民日报和《求是》杂志先后发表《毫不动摇地坚持改革方向为实现“十一五”规划目标提供强大动力和体制保障》和《推进改革开放努力实现新突破》评论员文章,国务院体改办研究所党委书记、副所长李保民在接受媒体采访时把两篇文章的内涵概括为“四全”:一是改革是全世界的潮流,只有顺应潮流,没有退路;二是全新的改革,要以全新的思维,全新的步骤继续推进改革;三是全面的改革,既包括经济体制改革,也包括社会、政治、文化一系列的改革;四是全人民的改革,改革成果要为人民群众共享,吸纳广大群众参与。

  “这样的解读无疑对深圳下一步改革路径选择有非常强的现实启迪意义,也是改革创新法所涵盖的内容。”有学者认为,事实上,深圳的领导者已经认识到了下一步改革必须是全面、配套同步的改革,“既包括经济基础又包括上层建筑,既包括经济体制又包括政治、文化、社会等方面的体制,既包括体制层面又包括思想观念层面,需要有一系列相应的体制改革和政策调整,有继承,有步骤。”正如今年3月初,广东省委常委、深圳市委书记李鸿忠在北京参加全国“两会”广东代表团讨论时所言,深圳面临土地、资源、人口、环境“四个难以为继”,发展循环经济是深圳可持续发展的惟一出路,必须要从六个方面去进行,即发展理念创新、法制创新、政策创新、体制机制创新、产业创新和文化创新。这段精彩发言后来刊登在中共中央机关报《人民日报》上。

  综合配套改革试验区期盼

  谈到如何推进深圳改革的第三次“系统升级”,深圳很多民间观察人士在接受本报记者采访时,不约而同地提到综合配套改革试验区,“上海浦东、天津滨海开发区先后成为国家综合改革试点,下一个该轮到我们深圳了吧。”不少深圳人的羡慕之情溢于言表。有学者认为,上海、天津和深圳这三座城市由于正好分处中国经济版图的三大板块即长三角、环渤海、珠三角经济圈,在某种意义上说,沪津深同时启动综合配套改革,能够在相互竞争和取长补短中,带动整个中国新一轮改革的进程。

  深圳有没有必要被国家确定为第三个综合配套改革试验区?有公共政策研究专家认为,改革不辍的深圳已经是经济特区了,去年温家宝总理在深圳召开经济特区工作座谈会时,曾明确要求深圳把“特别能创新”作为经济特区之“特”的基本内涵,在思想观念、发展模式、体制制度、对外开放、科学技术、企业管理和城市建设各个领域和各个方面勇于创新,大胆实践,继续走在全国前列,因此,“深圳没有必要再戴一顶重复的帽子”。

  但也有专家持不同意见,“经济特区能不能等同于综合配套改革试验区,有一个概念甄别的问题,不能武断地下一个结论。”北京大学经济学博士后邓盛华说,如果综合配套改革只是经济层面的改革试点,深圳无需在“经济特区”这块牌子边上再加一块牌子了;如果涉及到政治体制改革层面的试点,深圳肯定得全力争取了,“因为深圳再往深处变革就将触及政策领域。”邓盛华坐在办公室里,透过窗户一角,久雨初晴的深圳天空,湛蓝一片。

  邓现任职深圳某政府部门,两年前,他受邀参加某个小型研讨会时第一次接触“综合配套改革试验区”字眼时,从内心涌起一种前所未有的兴奋与激情。“当时深圳刚刚从‘被谁抛弃’的争论中抽身出来,前路依旧迷茫,从官方到民间都期望早日拨雾见晴。”邓盛华强调说。

  而对于深圳特区会否成为继浦东新区、天津滨海新区后的第三个“国”字号试点,北京社科院副院长梅松博士、中国社科院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞研究员这两位来自北京的学者在接受记者采访时,几乎毫不怀疑继浦东和天津滨海新区后,深圳将成为中国第三个综合配套改革试验区。

  “不是国家有关人士透露的,只是一种个人推论。”梅松博士表示,尽管目前国家没有正式宣布深圳将成为第三个综合配套改革试验区,但这种可能性非常大。他认为,目前,中国已经进入了新一轮的改革大潮之中,长三角地区、珠三角地区和环渤海湾地区均是中国经济最活跃的经济圈,综合配套改革试点在三大区域各选一个的可能性非常大。“现在不是中央要不要把深圳确定为综合配套改革试点的问题,而是‘四个难以为继’以及推进自主创新和循环经济战略迫切需要深圳进行全面而系统的改革,否则20多年的改革积累将功亏一篑。”有民间观察人士这样认为。

  先发优势遭遇成长烦恼

  据了解,为了更好地贯彻落实十六届三中全会精神,在国家发改委提出选择几个地区进行综合改革试验的设想后不久,刚刚当选深圳市市长的许宗衡去年6月就去了北京,就深圳申请成为国家综合配套改革试验区,与国家发改委交换意见。当时深圳也是全国最早申请设立综合配套改革试验区的城市,其后,上海浦东、天津滨海新区先后早于深圳被批准设立综合配套改革试验区。“现在没有批复,并不表示就一定不会得到批准。”梅松揣测,“这里面可能有一个准备过程,因为不同的地区会赋予不同的使命。”而著名经济学家、国家体制改革研究会会长高尚全此前接受本报记者采访时,也明确支持深圳有条件也应该成为综合配套改革试验区。他认为,深圳20多年的改革开放,使其具备了推进综合配套改革的基础条件。

  事实上,深圳官方一直没有放弃对“国”字号改革试验区的争取。7月4日,新华社转发了驻深圳记者从市政府一次改革工作研究会议上获得的消息,“深圳将制定建设保险业改革创新试验区五年规划,酝酿推进多项加快保险业发展的措施。”

  邓盛华认为,与中国赋予经济特区在经济体制层面的改革不同,综合配套改革在一些社会、经济发展中的重大领域、关键环节和体制性问题上,被更多人看好。“从广度来看,综合配套改革将涉及社会经济生活的各个方面,包括经济体制、行政体制、文化生活等方面。

  从深度来看,综合配套改革会涉及一些深层次的体制性问题。”也基于此,一些专家和学者纷纷认为,综合配套改革完全可以媲美当年设立深圳经济特区,从某种程度上来说,力度更大。梅松说,以前的改革基本上停留在经济层面的增量改革上,新一轮改革将在完善市场运行机制、转变政府职能等方面,“今后要突破的全是难点”。

  “具体到深圳,戴上了综合配套改革试验区这顶‘帽子’后,深圳在推进自主创新和循环经济发展战略上就可以大胆突破体制性障碍。”邓盛华分析认为,深圳拥有先发优势也较早遭遇“成长的烦恼”,目前改革已到了一个瓶颈期。他说,特区原来享有的优惠政策逐渐在全国普及了,深圳也因此被纳入到全国“一盘棋”,在这种情况下,深圳每一步改革都会受到上位法的约束和限制,根本无法超越一些行政束缚,这涉及到现有行政体制的方方面面,比如口岸、金融、物流、旅游、文化领域等。“深圳要想在推进自主创新和循环经济战略中取得实质性突破,除了决策者的勇气、毅力和智慧外,必须还有一个能充分施展的空间。”邓盛华说。

  上海浦东改革与发展研究院秘书长杨周彝在接受媒体采访时也认为,优惠政策好比直接给粮食,而试点赋予的是“生产自主权”,也就是说,原来试点地区只能按照既有政策框架改革,此次则给了试点地区自主探索改革之路的机会。

  等待中深圳没有放缓探索

  综合配套改革试验区何时落户深圳尚无定论,但一向视改革创新为生命线和灵魂的深圳并没有在被动等待中放缓探索的步伐。

  上周一,深圳市市长许宗衡主持召开市政府党组(扩大)会议,听取今年确定的30项改革“期中考试”成绩汇报。四天后,30项改革中最受关注的深圳事业单位改革动员大会在深圳会堂召开,这项改革因涉及518家市属事业单位和近3万在编人员而备受关注。

  广东省委常委、深圳市委书记李鸿忠在讲话中,甚至把事业单位改革同前几年推进的国有企业改革、行政管理体制改革及农村城市化相提并论,“也是改革步入攻坚阶段,深圳在改革的高度、深度上往前迈出的重要一步,是深化经济体制改革、行政管理体制改革的必须要求”。而现场散发给与会人员的官方文件更把这次事业单位改革定位为,“是在深圳26年改革基础上进行的一次较深层次的改革,是深圳落实科学发展观、建设和谐深圳效益深圳的一项重大决策。”

  事实上,深圳事业单位改革不仅像官方强调的那样意义重大,而且改革指向非常明确,那就是,“创新政府提供公共产品和服务的体制及事业单位的内部机制,进一步加强和落实政府在提供公共产品及服务上的社会责任”(见本报7月8日A12版)。

  在专家眼里,这样的改革意图正好契合了第三次改革争议中民众反映强烈的医疗、教育、卫生等公共产品匮乏问题,“不是为改革而改革”。正如本报曾发表的一篇题为《民众的要求就是改革的方向和动力》的文章所指出的那样,“第三次改革大争论大大不同于以往两次争论的是,这次对改革的批评所指,更多的是改革中的具体问题,而非改革本身……从2004年以来进行的这场大争论,是由市场化改革中产生的新问题、新矛盾所引起,主要表现是以民生问题为主,包括教育、医疗、住房、养老以及国有资产流失、贫富差距过大等。这些问题主要涉及的,是具体利益格局的评价与调整。”

  分管改革工作的深圳市副市长张思平,在事业单位改革动员大会上列举了目前事业单位存在功能定位不清晰、责任边界不明确、政事不分、管办不分、事企不分、管养不分等诸多问题,深圳市属事业单位中大约有1/4在享受政府优惠政策和财政拨款的同时,还在从事经营开发、中介服务活动。“这些集中在事业单位身上的积弊,根本原因是市场化改革不彻底,政府在经济活动中拥有极大的权力,同时这些权力又没受到有效的法律约束,缺乏必要的制衡与制度化的监督、问责机制。”不少专家在接受记者采访时认为,“这次改革既是26年来深圳全面而系统的经济体制改革的延续,也是行政体制改革的组成部分。”他们都期待此次事业单位改革能够成功开启深圳改革的第三次“系统升级”。而深圳官方报纸在显著位置突出处理的“在新的历史起点上坚定不移推进改革”大标题(见深圳特区报7月8日头版),似乎也传达了深圳领导者某种耐人寻味的决心和信心。

  改革创新法首个实践范本

  根据专家测算,深圳人均GDP已经超过7000美元,随着市民物质文化生活水平的提高,市民对政府各种公共服务需求逐渐增高,已经进入了以发展公共服务业为重点推动社会事业发展的新阶段。但是传统体制形成了事业单位是政府提供公共服务的主要载体和基本队伍,不仅提供公共服务的渠道单一,而且支配着巨大的财政资源。

  据此前媒体报道,深圳每年花在事业单位的财政支出上百亿元,在整个事业经费支出中,约七成用于“人头费”开支,直接用于“养事”(即提供公共产品服务)的经费仅占三成。专家认为,此次深圳事业单位改革方向是“以事定费”、“以费养事”,变单一的“政府生产”公共服务供养模式为“政府生产”、“政府购买”和“社会提供”等多元模式,广泛吸纳社会力量参与公共服务,也有助于把更多的财政经费直接用于“养事”,比如投向医疗卫生、交通设施、环境保护、河流治理等公共领域,为广大市民提供更多更丰富的公共产品,解决看病难、坐车难、看病贵、上学难、住房难等民生问题,提高老百姓的幸福指数,这也是深圳向循环经济发展模式转型所追求的终级目标之一。

  值得一提的是,深圳事业单位改革是改革创新法和循环经济法正式实施后第一项“牵一发而动全身”的重大改革,意味着这项改革必须依据改革创新法的规定来推进,正如李鸿忠对涉及改革的各部门、各单位所提出的要求,“必须切实履行法定改革职责,维护法律的权威性、强制性和硬约束性。对于搪塞、逃避、敷衍改革的,要依法依规严肃处理。”当然,按照改革创新法第四十一条规定,“改革创新工作未达到预期效果,与此同时,改革创新方案制定和实施程序符合有关规定,个人和所在单位没有牟取私利,未与其他单位或者个人恶意串通,损害公共利益的,可以免予追究有关人员的责任。”

  据深圳市改革办主任南岭介绍,市委、市政府在制订事业单位改革方案过程中,严格按照改革创新法“坚持公开、公平、公正、科学民主的原则,广泛吸收和鼓励公众参与,兼顾各方面的利益,保障人民群众分享改革创新成果”等规定,先后召开了100多场座谈会,深入60多家事业单位了解情况,两次书面征求事业单位及其主管部门的意见。经过反复讨论,19次修改,初步形成了事业单位改革的意见、方案和政策。在此基础上,征求了专家的意见,向市人大、市政协作了专题汇报和通报。市委、市政府主要领导多次主持召开会议,专题研究事业单位改革。“从这个意义上讲,事业单位改革方案科学决策、民主决策、依法决策的过程,已经成为深圳实践改革创新法的第一个范本。”专家评价说。

  在获知深圳事业单位改革后在内部运行机制设计方面将研究和借鉴香港等发达国家或地区经验,建立董事会等法人治理结构时,北京社科院副院长梅松博士更进一步建议,“深圳发展的重点和关键是与香港互动,这是深圳目前最大的优势和条件。”梅松说,中央对深圳改革的支持不会完全等同于上海浦东和天津滨海新区,它会有自己的特点,也就是如何与香港互动,实现包括政府资源在内的更大化整合。同时,他还提醒,任何改革都需要权力约束与制衡机制相配合,这对任何一座城市或一个国家都是一个严峻挑战。


选稿:邵弃疾    来源:南方都市报  作者:普德法  
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