城乡土地市场上的“双轨制”背景下，农村土地产权制度改革的路径选择上，是国有化道路还是乡镇、村、小组三级进行确权，抑或农村土地股份合作制，目前出现了不同的声音。

　　在今年国土部调研农村土地产权制度改革基础上，联合国开发计划署与国土资源部合作，日前启动了一个预算资金500万美元的项目，计划在八省展开试点，推动农村土地产权、非农集体建设用地流转与征地农民补偿三者突破，保证农民能从土地使用和转移的过程中受益。

　　“双轨制”疏漏农民利益

　　“当前农村集体土地产权制度存在非常关键的问题。”国土资源部决策咨询中心副主任刘文甲向《第一财经日报》表示，一是集体土地所有者代表不明确；二是集体土地产权主体的权能不明确；三是土地权益分配不明确。这些原因使得征地补偿的内容、对象，以及征地补偿费用分配等都存在大量问题。

　　相应的背景是，向市场经济转型后，国家对城市土地注入了市场化因素，而对农村土地仍然实行计划经济管理的模式。政府在征收农地时按照计划经济方式运作，而出让土地时则按市场经济方式运作，这种土地市场上的“双轨制”，使被征土地出让价格大大高于征地补偿安置费，土地在经济发展中形成的巨大级差收益完全被政府和开发商所得，农民的土地权益蒙受巨大损失。

　　今年3月份以来，国土资源部逐渐展开了农村土地产权调研，计划到11月对调研情况进行总评估，形成总意见并送有关部门审议。

　　“从我了解的情况来看，国土资源部农村土地产权制度改革的重点还是局限在清楚界定农村土地所有权主体：乡镇、村、村民小组这三个层次。”一位国土系统人士透露，国土资源部的注意力是在解决农村土地到底是乡镇所有还是村级所有，村级范围内到底是村委会所有还是村民小组所有。

　　“但即使清楚界定了，仍然没能解决农民权利问题，目前地方上的圈地行为，乡镇村组织起了主导作用，大部分征地补偿款也是被乡村组织甚至县截流。”该人士说。

　　土地作价入股模式

　　“为了避免农村土地市场混乱，加强管制，国务院有关人士甚至提出了农村土地国有化的建议。”对此，刘文甲认为，应借鉴浙江“撤村建居”中的经验，采取农民股份制：将土地明确为农民拥有多少具体份额，土地改变用途后实现的巨大价值，除经营管理费外，全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，农民可以将其进行投资，使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权，集体土地的经营管理者可以成为农民持股会，代表农民参加股东大会。

　　联合国开发署有关人士也表示，此次项目试点将会尝试土地作价入股的模式。

　　作为更现实的选择，中国社会科学院农村所副研究员王小映认为，目前重要的是使农民的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权，作为农民对土地的直接支配权利在《物权法》中得到严格界定和明确规范。

　　集体建设土地直接入市流转

　　今年的国土资源部调研和与联合国开发署合作的项目也关注了农村集体建设用地的流转问题。开发署有关人士认为，明后年，这方面应该会有大的突破，届时，集体建设土地将直接入市流转，与国有土地拥有同等地位。

　　国土资源部中国土地勘测规划院副院长周建春曾建言，应对城乡建设用地进行统一管理，适用于城镇国有建设用地的基本规定，如土地出让形式、出让年期、出让价格的确定和出让收益的分配，以及土地转让、抵押的规定等，都可适用于集体非农建设用地市场交易。

　　对此，王小映认为，应修订完善《土地管理法》中有关集体建设用地使用权流转管理的法律条款，制定和颁布规范集体建设用地使用权流转和农村宅基地使用权流转的专门法律法规。