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环球时报-美国对华决策始于"外脑"
2006年10月29日 08:37
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  ●美国的决策过程先后有序,大致的先后顺序是:智库→媒体→国会→政府(行政当局)→政策出台。当前,部分智库和媒体对中国仍然保持高调批评或高度警惕的姿态

  ●美国的政治结构处于“四权分离”的状态,智库与媒体、国会、总统、法院各自独立、各自成熟、各司其职、“各自为政”,智库是名副其实的“外脑”

  ●如何影响美国智库和媒体,是一个需要思考的问题

  近年来,随着中美关系的平衡发展,布什政府对中美关系的看法也趋向于正面。朝鲜核试爆后,美国政府对中国的正面评价更是明显,但是,美国国防情报机构、部分智库的学者和部分媒体仍然对中国保持高调批评或高度警惕的姿态。这说明,中国对美外交已经越来越成功、越来越成熟,收获也越来越大。但随之而来的一个问题是,我们如何加强与美国智库和媒体的沟通。

  美国外交决策过程始于智库和媒体

  从1972年尼克松总统历史性访华开始,中国一直在做美国行政当局的工作,外交重点多集中在美国白宫、国务院、甚至国防部等,这种官方外交在冷战美苏对峙时期,起到了非常明显的效果。冷战结束后,中美战略平衡已不复存在,而国会成了指责中国的“前沿阵地”。1989年后,美国国会做出了一系列的动作,出台了诸多提案、议案、法案、法律,对中美关系造成重大的冲击和负面影响。大约从20世纪90年代中期开始,中国加大了对美国国会的外交,成效显著。

  前几天,美国国务院一名高级官员对笔者说,中美现有高达3000亿美元的贸易逆差,要是搁在6年前,这么大贸易逆差而在国会没有人提出强烈制裁措施,绝无可能,但现在的国会只有一个“舒默法案”,是否通过还没有定数呢。这也正是对美外交取得进展的重要原因。

  但是,这并不意味着美国智库和媒体对中国没有负面影响。从表面上看,美国智库和媒体都是非官方的,似乎只能起到咨询和传递民意的作用。其实,它们的重要性,不是由中国所能认定的,是由美国政治结构中的决策过程所决定的。而对美国决策过程至关重要的因素,自然对中国就很重要。

  美国的决策过程先后有序,大致的先后顺序是:智库→媒体→国会→政府(行政当局)→政策出台。比如,对于某项政策的出台,首先,智库独立进行多方面的调研、论证和总结,并得出具有可操作性的政策意见。然后,智库又通过媒体进一步公开传播和辩论,引起整个社会对这项政策的关注。

  其实,这两者合作就成了美国社会的“意见领袖”。紧接着,媒体和智库提出的政策意见势必会引起美国国会和行政部门的关注,国会通过听证会等方法进行进一步的辩论。最后,行政部门会根据“意见领袖”的建议或国会的压力对这项政策做出决定,于是,一项政策、法规、法律就出台了。总体上说,美国重大政策的出台过程一般不会脱离这么一个程序。美国出台国内政策如此,美国制定对外政策也是这样。

  1995年,克林顿政府先是向中国政府保证,美国将拒绝台湾领导人李登辉访美,然后,美国国务院却出尔反尔,又发给李登辉访美签证。这正是台湾当局的游说结果。台湾当局看清了美国外交的决策过程,对美国智库、媒体和国会进行了院外游说,并最终使得美国行政部门屈服于智库、舆论和国会的压力而改变政策行为。

  美国的政治结构处于“四权分离”

  美国之所以有这样的决策过程,原因在于美国的政治结构中“四权分离”的状态,而非我们教科书中简单描述的“三权分立”。智库与媒体、国会、总统、法院,四大权力形式各自独立、各自成熟、各司其职、“各自为政”。当然,有一些智库和媒体有浓厚的官方背景,比如兰德公司、美国之音,但更多的是完全独立于官方的智库和媒体。这就使得智库和媒体能够对权力部门保持距离,并具有极强的独立性,以便独立完成使命。

  在日常操作中,智库虽然与政府往来密切,但与政府关系往往是合同关系,实行项目合作。智库做课题研究,资金来源或来自政府,或来自其他机构,美国政府并不干涉。这样就使得智库成为美国政府名副其实的“外脑”,超然于权力之外进行独立思考。

  如果说智库是厨师,而媒体就有点像饭馆,美国主流媒体往往成为智库或政治精英表达意见的阵地。在这个饭馆里,美国决策部门及执行机构只负责吃饭即可。因为他们整日忙碌,把太多的精力集中在执行政策、紧急事务和日常事务中,无法静下心来集中精力对某项政策进行冷静的、充分的思考和论证。他们只吃饭,而不做饭,更没有时间去琢磨做好饭。政府可以从智库和媒体上挑选他们所需要的、现成的饭菜。

  今年9月27日,美国《纽约时报》著名专栏作家托马斯·弗里德曼著文,使用了一个新词“石油独裁”,借此批评伊朗、委内瑞拉、沙特、俄罗斯等石油大国用石油作武器讹诈国际社会。当天,包括著名参议员约翰·克里在内的美国诸多政治人物、顶尖专家就使用该词,来描述当今的国际政治行情等。从这个角度看,美国对华政策过程中,政府和国会(事实上国会也应算政府的一部分)只是决策的最终结果,而不是决策的源头。美国政策的源头就在智库和媒体,这是美国的社会政治制度所决定的,而且,立国以来就是如此。

  中国需要更多懂得美国智库、媒体运作的相关人才

  美国智库数位资深人士曾向笔者透露,世界某些国家为做美国智库和媒体工作,手段已到了无所不用其极的地步了。

  这些情况给中国的启示非常大。前段时间,在美国调研,笔者观察到,一些从事中美交往的中国同胞对美国智库和媒体并不了解,有的甚至对智库和媒体不感兴趣,认为美国外交只与官方相关,这种认识关不全面。如何影响美国智库和媒体,让他们站在一个国际合作、互惠互利的角度客观地评价和推动中美关系,而不是常常拉中美关系的警报,阻碍两个大国的正常交往,这是进一步加强中美交流需要思考的一个问题。

  从美国回来的飞机上,笔者与一位多年来一直从事外贸的企业老总谈起这个话题,他感叹,美国媒体工作难做啊。其实,中国人古语道:对症下药。如果让不懂得美国媒体的人去做,当然会不得要领,但是,换成一些了解美国媒体的人,效果就会不同。在中国的企业中,不乏这样的成功案例,这些案例将为中国日后如何消除美国智库和媒体的负面影响,提供了宝贵经验。从这个层面看,中国还需要更多的懂得智库或媒体运作的相关人才,这批人才的成长,将会有利于弥合中美当前的分歧,减少不必要的负面影响。(作者是上海太平洋国际战略研究所高级分析员。)


选稿:崔笑愚    来源:环球时报  作者:朱小琳  
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