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世行首次推出中國國有企業破產研究報告

東方網3月26日消息:3月19日,世界銀行首次公布了一份長達10萬字的《中國國有企業的破產研究》報告,全面回顧了中國國有企業破產制度的原則和時間,並提出了大量具體建議。這些建議涉及到國企破產及更廣泛意義上的中國信用制度的政策、法律框架、步驟和機構能力方面,報告一經推出,即引起了社會各界的廣泛關注。

勾勒國企破產15年歷程

世行的此次研究報告主要事實基礎是1999年5月在五個城市進行的以15個破產實例為重點的會談。這些城市是上海、瀋陽、長沙、蕪湖和婁底。它們的城市規模、法律和商業基礎結構的發展以及政府為實施破產和兼並而采用的債務衝銷計劃的內容等方面具有代表性。能夠清楚地勾勒出破產法實施15年來的歷程。

中國的破產制度始建於1986年。試行的國有企業破產法(以下稱《破產法》)1986年被通過,但在此後的幾年中很少得到實行。1994年開始在一些試點城市的國有企業中實施的優化資本結構試點使這種情況開始發生變化。這一試點對解決破產的社會約束進行了探索,主要有將破產企業的土地使用權單獨拿出來用於支付職工的“安置費,同時要求企業的社會性資產由市政府接管。參加試點的企業主要是以行政方式挑選的,主要由地方政府的代表控制。債權銀行的權力很小,隻是分配其每年的債務衝銷額度,而該衝銷額度又受稅制的限制,這就產生了優化資本結構試點中的“獃壞帳核銷指標。後來,又要求把已經抵押的土地使用權也用於職工安置,試點範圍也擴大到了大多數大中城市。相應地,試點中的破產國企的數量在1996年達到約1100家,涉及68萬名職工,430億元債務和100多億元的獃壞帳核銷指標。

國有和非國有企業的破產自90年代中期以來已相當普遍,大約在25000例以上。近年來出現了很多相當大的國企、上市公司、合資企業、金融機構以及有大量外債的債務人破產或被起訴破產的案例。到目前為止,破產概念以及重要性已為人們接受。經驗和操作能力已經有了大幅度的提高。這使得國有企業的破產一旦向法院申請就能迅速得到處理。但是,目前的破產制度仍需改革,多數破產制度都極不完善而且沒有適用於自然人企業的制度。新破產法起草工作已取得很大進展。

信貸體繫全面改進成為重點

在研究報告中一共提出四個方面的29項建議。第一部分是建議盡快為非國有企業和公司化改造後的國有企業出臺新破產制度。指出越來越重要的非國有經濟還沒有一個正常運行的破產制度,希望新《破產法》對國有企業和非國有企業不要區別對待,並且將自然人從一開始就納入新的破產制度。第二部分提出了國有企業破產改革中的過渡性改進措施。指出在現行的國有企業的《企業破產法》(試行)的實施過程中,應該減少地方政府在破產過程中的杠杆作用,第三部分指出主要機構在破產過程中的能力,實踐作用和獨立性應該加強,以便減少對現有制度的濫用,同時將債權人帶到談判桌上來,為將來破產框架改革做好準備。

最後一部分指出中國破產制度還將得益於廣義上的信貸體繫的改進,成為建議的重頭戲,具體措施有:出於稅收原因對貸款準備金設立的1%的減免率封頂應盡快修改。協議式法庭外重組的法律框架應予加強,以便於銀行從事理性的債務處理,如到期貸款的延期和減少貸款本金等,以幫助避免有挽救可能的企業的破產。考慮為困境企業設立“超級擔保或者“占有中的債務人融資的法律制度,因為債務重組和企業復興通常有賴於新的資金。發展二級債務市場的制度框架。盡快實施信貸信息制度。此外與破產密切相關的問題信用擔保,如抵押、質押和保證等幾個方面也需改進。

安置職工,債權人利益保護如何統一?

中國政法大學破產法起草組專家王衛國

解決職工安置的基本出路不僅僅是補償的問題,而是創造就業機會的問題。途徑一是經濟增長,二是企業拯救。因此,在新的破產法的框架下,建立一套規範的債務清償秩序,有利於中國市場經濟的健康發展,同時可以建立法庭內和法庭外的企業拯救機制。從長遠看,破產法的目標和解決職工安置是一致的。經過了8年的努力,我們已經消化掉一部分歷史遺留問題,在實踐中,已經創造出多種靈活的安置辦法。如股份安置,住房安置等等。隨著時間的推移,需安置的職工數量在逐漸減少。因此,職工安置問題不應該繼續成為中國建立破產制度的障礙。

債權人利益的保護出路在於建立統一的破產法,把國企破產逐漸納入到統一破產法的秩序框架當中。並且中國破產制度隻能解決法人破產問題,大量非法人企業,如合伙企業和個人獨資企業還沒有適用破產制度。新破產法還應解決這些企業的破產問題。另外,新破產法也采取了一些措施規範破產制度,如建立破產管理人制度。強化債權人會議的地位。強化對破產違法行為的制裁力度。建立在公平協商基礎上處理債務的制度。

中國工學院喬健教授

從未來的發展來看,職工安置不外乎幾種方法:1﹒規定最低限度的方法;2﹒把企業的破產和職工的安置分離開來,由國家承擔對老職工的負債和對老職工的補償。有關的具體方法有,變現一部分國有資產,擴大每一年財政用於就業和社會保障的制度建構的費用,征收社會保障費用。

企業破產代價誰來承擔?

中國人民銀行條法司龐繼英副司長

企業破產的代價誰來承擔?實際中是由財政和銀行出錢解決企業下崗問題,解決安置問題。所以由此保障了企業能夠平穩地實現破產,代價非常大。5大銀行實際上高價的得到了介入權。研究報告中對銀行的獃帳核銷問題提出了很多好的呼吁。獃帳與企業沒有任何關繫,但現在銀行用獃帳核銷給企業解決了很多問題,這實際走入了誤區。獃帳是銀行帳目調整方式的業務手續,和企業破產沒有必然的聯繫。銀行在沒有辦法的情況下纔能做出核銷獃帳的行為。希望在二級市場方面加大力度,資產變現難不僅是企業破產中遇到的問題,在銀行金融當中,包括資產管理公司運營當中,也是頭疼的問題。

最高人民法院張永平先生

就中國目前的經濟體制改革,法院已經參與得很深,包括法院的提前介入和事後參與,居於中國的現狀,許多事情是不得已而為之。破產法是1986年制定的,受當時的歷史背景和歷史因素的制約和影響。現在人大財經委正在起草一部新的破產法。

信達資產管理公司投資銀行部副主任高冠江博士

總體來說,資產管理公司比商業銀行在處理破產問題上限制要少一些,手段要多一些。資產管理公司一開始就采取市場化運作的方式。報告中對資產管理公司也抱有較高的期望,希望能夠推動破產市場化的發展。資產管理公司從商業銀行購買獃帳後,要付2﹒25%的利息。獃帳通過資產管理公司的運作能夠達到一定程度的回收。如果不能,受損失的仍然是國家。

拿信達資產管理公司現在操作的鄭百文的例子說,在鄭百文一案中,理論評論很多,討論中談到了保護股東的利益,維持社會的穩定等問題,但幾乎聽不到保護債權人的聲音。鄭百文是一個債權人為主導的重組,這是從未出現過的,債權人會權衡怎樣對自己有利。相比之下,國外的資產管理公司對銀行的不良貸款給予了更多的保護,資產管理公司有接管企業的權利,也有向公檢法調查的權利,我國的資產管理公司受到了較多的限制。

債權人利益保護是社會制度和經濟健康發展的基礎。中國沒有建立起一個基本司法經濟所應有的信貸制度,借破產來逃債是一個非常普遍的手段。如猴王集團的破產中,企業將好的資產轉移後,利用破產來逃避金融機構的債權。可以說是一個非常典型的例子。債權人利益的保護應得到社會各方面的重視,建立一個市場經濟環境下完善的信用制度。建立起保護債權人利益的機制,在微觀層次上讓債權人更多的參與破產。

再有,以什麼樣的方式推進破產是非常重要的問題,是以行政的方式,還是市場的方式?從長遠來看,破產應該更多的向市場方面發展。另外,對破產中重組的法律觀念應加強。現實的狀況是,重組幾乎無法可依。在鄭百文的重組中就觸及了許多法律的空白之處。

(北京青年報 範海濤)




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