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美国如何决定对台售武
2001年4月26日 13:09

据外电报道,布什政府将在近日宣布对台湾出售武器的清单。4月19日,中国驻美使馆发言人张援远强调,美国对台湾出售先进武器会给中美关系带来严重影响。而早在3月份,中国外交部发言人孙玉玺就指出,中国坚决反对美国向台湾出售“宙斯盾”导弹驱逐舰等先进武器。中方认为,美方这样做是严重侵犯中国主权的行为,将威胁到中国的国家安全,加剧台湾海峡的紧张局势,为中美关系造成严重后果。

美台军售会谈历来都对外保密,只是在会谈结束后宣布售台武器的品种、数量、价格。在人们的印象中,似乎美国对台军售是通过这种军售会谈决定的。然而,实际情况并非如此,军售决定在此之前已经作出,美国只不过是通过会谈将决定告知台湾方面而已。

台湾当局提出采购清单

美国对台军售首先需要台湾当局提出清单。台湾陆、海、空各军种先分别提出武器采购要求,然后经台湾“国防部”统一协调,最后确定主要项目的清单。这个武器采购清单一般在每年秋季送交美国方面。例如,2000年台湾武器采购清单上就列有4艘“宙斯盾”导弹驱逐舰、6至10艘柴油动力潜艇、两组“爱国者”Ⅲ型导弹系统、两组防御导弹的远程预警雷达以及卫星早期预警侦察设备等。据不久前美国参院外交委员会亚太政策助理詹姆斯·多兰撰写的报告透露,2001年台湾计划向美国采购的武器有近30项。其中除了要求采购其期待已久的潜艇、“宙斯盾”导弹驱逐舰和P—3反潜飞机之外,还要求采购“阿帕奇”攻击直升机等先进装备。多兰在报告中指出,台湾购买4艘配备“宙斯盾”系统的导弹驱逐舰的目的是加强防空能力,应付大陆的导弹攻击;即使美国同意出售,“宙斯盾”战舰最早也只能于2009年交货。因此,台湾提出要买四艘“基德”级驱逐舰应急。此外,台湾要求美国把去年批准出售的AIM—120导弹直接存放在台湾,希望美国提供飞行员夜视镜和可通过头盔瞄准装置发射的空对空飞弹,以及分享美国导弹早期预警情报等。

美国防部提交评估报告

接到台湾方面的采购清单后,美国国防部派专家前往台湾实地考察。结合专家的考察意见,美国防部会向行政当局提交书面评估报告。为督促和加强售台武器工作,美国会还要求国防部向国会报告其对台湾军事需求所作的评估。2000年12月,美国防部就售台武器问题首次向国会提交了一份报告。报告分析了中国大陆在东南沿海增加导弹部署的情况,称大陆导弹部队的实力有实质性增长。新报告认为,虽然中国军队在海空以及导弹方面仍缺乏进攻能力,但“我们不能有把握地预测”台湾海峡发生“军事冲突的结果”,而且大陆对台军事优势在明后年间会越来越明显。报告提出,从加强台湾自卫能力考虑,美国政府应加强对台军售,至少让台湾在遭受攻击之际能够维持一定的抵抗能力。

但对于台湾希望购买“宙斯盾”舰问题,美国军方大都持保留态度。美国海军分析中心(CAN)负责人、前海军中将迈克尔·麦克德维特表示,就算美方同意出售,台湾也还得至少等上5年的建造期。麦克德维特认为,“美国无需在此时此际急着做出决定”。前美国国防部日本处处长保罗·贾拉一向主张向台湾出售“宙斯盾”舰,但他也承认,即使台湾真的得到这项军售,也仍面临两个问题:一是如何将“宙斯盾”与E2C远程预警雷达结合,以及如何统筹、协调不同军种使用这种先进战舰,二是如何保护“宙斯盾”舰,因为中国大陆有能力也一定会设法摧毁它们。因此,国防部建议政府推迟决定是否向台湾出售“宙斯盾”舰。他们建议出售另外数种武器系统给台湾,其中包括空对空导弹和地面雷达。

决策部门各持己见

与此同时,美国国务院、国家安全委员会也就对台军售提出了意见和建议。国务院主要着眼于对华政策,考虑售台武器对双边关系的影响和冲击,原则上不赞成在军售问题上违反中美《八·一七公报》原则,认为那样会造成两国关系的严重动荡。国家安全委员会就军售对台海军力平衡状态、美中关系、亚太区域稳定以及美国全球战略利益影响,也提出了自己的主张。

为施加自己影响,美国国会在已经通过的2000年财政年度国防拨款法修正案中规定,行政当局在做出售台武器决定前,必须向国会通报情况并与国会磋商,以利于国会参与对台军售决策。

台湾的采购清单一向被美国当局视为最高机密,美国行政当局一直不愿向国会透露。然而今年3月17日,美国行政当局却就对台军售决策向国会做了秘密通报。一位国会议员助理说,国会要求行政当局通报的主要目的是:一、在今年的美台军售会谈之前,让国会听取台湾的军售需求,并就此与行政部门官员交换意见;二、确立行政与立法部门之间有关对台军售的磋商机制。

总统拍板定夺

围绕对台军售问题,美国行政当局在三四月间进行内部讨论,协调各部门间的分歧,最后由总统作出决定。总统的决定主要受到三方面的影响。首先是国会方面的压力,国会历年来一直呼吁加大军售力度,并要求参与对台军售的决策。其次是中国方面的反对。最后,总统还要协调国防部、国务院及国家安全顾问三方面的立场,作出一套在内容上能大致满足各方的安排。

美国总统作出对台军售决定,其自称的考虑是:第一,遵守《与台湾关系法》所规定的对台军售条款,对台湾承担“安全义务”。该法规定,美国应当向台湾提供“旨在使台湾保持自卫所必须的防御武器和防御设施”。美国历届政府都声称,维持台湾的安全涉及美国在其同盟体系中的信任度,影响到美国在世界上的声誉。第二,为避免与中国发生军事对抗,对台军售须适度,否则台湾就可能因有充分安全保障而在“台独”道路上越走越远,最终导致台湾海峡发生军事冲突,美国被迫卷入一场“三败俱伤”的战争。为避免卷入冲突,美国总统在决定向台湾出售武器时,一直遵循使台湾的技术水准稍高于大陆的标准。售台武器随大陆军队的技术装备的改善而相应升级。例如大陆购买10架苏—27,美国就向台湾出售20架F—16。为避免美国对台湾的失控,美国又规定空对空导弹必须储存于美国领土,如果中国大陆从俄罗斯获得AAX—12导弹,美国才会把AIM—120空对空导弹交给台湾储存。

台湾当局无可奈何

在美国行政当局作出军售的决定后,即通知台湾方面派代表赴美开会。美台军售会谈通常在每年4月举行,台湾方面派一位“副总参谋长”和台北驻美代表参加。由美国在台协会及美国国防部告知台湾,美国所作的决定,台湾当局并没有讨价还价的余地,双方正式的会谈时间一般也只有一天。例如,在去年的这种会谈中,美国就是简单地将美国行政当局内部讨论后的决定告知台湾代表,即推迟对台出售“宙斯盾”导弹驱逐舰、潜水艇和反潜巡逻机;作为补偿,批准对台出售高性能远程预警雷达和空对空导弹。台湾已连续3年提出购买“宙斯盾”舰的要求,但美国已于数日前向外界披露,今年不会批准台湾购买“宙斯盾”舰。

虽然美国对台军售的决策程序冗长复杂,但归纳起来也很简单。对台军售政策决策是一种平衡术。其出发点是既要缓和国会不满,又要防止中国作出强烈反应,还要安抚台湾。该政策的目的是既不使台湾因军备上的有恃无恐而宣告“独立”,也不使台湾因军事上过度软弱而被大陆武力统一。换句话说,美国对台军售的目的,就是维持台海两岸的“不战不统”。

《环球时报》(2001年04月24日第二版)