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曹凤岐:基金立法的核心是保护投资者权益
2001年4月24日 09:48

最近几年,随着我国金融体制改革的逐步深入和资本市场的日益完善,我国基金业的格局也发生了深刻的变化———不仅封闭式证券投资基金有了较好的发展,而且开放式证券投资基金也开始试点;除了证券投资基金以外,创业投资基金也在一定程度上得到了发展。与基金业较快发展不相适应的是,有关基金业的立法严重滞后,基金业发展缺乏必要的法律规范,这不仅制约了我国基金业的健康发展,而且投资者的合法权益也得不到很好的保护。带着这些问题,记者请投资基金法起草工作组副组长、著名经济学家、北京大学曹凤岐教授发表了看法。

曹凤岐教授首先介绍说,国外投资基金立法有两点值得我们特别注意。一方面,凡是投资基金市场较为发达的国家和地区,都有专门的关于投资基金的法律、法规。这一点,美国最为突出。美国的基金市场之所以能够规范运作,快速发展,就是因为有了完善的法律体系、严格的监督管理制度和有效的内部调控机制。另一方面,在这些法律、法规中,各国都把保护投资者的利益放在十分重要和突出的地位,美国的独立董事制度、澳大利亚和新西兰的信托人制度就是从保护投资者的利益角度来设置的。

针对我国基金业的立法现状,曹凤岐教授认为,我国虽然在1997年出台了证券投资基金管理暂行条例,但这属于行政法规,法律效力低,其内容也主要是针对封闭式契约型证券投资基金,范围较窄,并且也未能理清投资基金各当事人之间的法律关系,已经不能适应新形势下基金业发展的需要。基于此,他提出,我们应汲取美国1929年基金业没有立法而出现大灾难的教训,尽快制定投资基金法,为我国基金业的健康发展提供一个良好的法律环境,为更好地保护投资者的合法权益建立一个基本的法律规范。同时,还要借鉴国外的经验,把保护投资者的合法权益作为投资基金立法的首要宗旨和核心。

那么,怎样做到切实保护投资者的合法权益呢?曹凤岐教授建议:

一是要保证信息的充分披露,增加投资基金运作的透明度。事实证明,在一个公开的市场上,充分、及时、准确的信息披露,是对投资者最大的保护。因此,一方面要加强监管,包括内部监管(通过建立独立董事制度来实现)和外部监管(通过监管部门、行业协会和外部审计等来实现),并建立各种必要的损失保险、补偿制度;另一方面要真正做到公开披露信息,不断提高基金业的行业信用;再一方面要切实做到时时、处处为投资者着想,包括不断开发满足投资者需求的基金新品种,让投资者充分认识、了解、熟悉基金业等。

二是要明确契约型基金当事人之间的法律关系。在现行的投资基金管理暂行办法中,尽管规定了契约型基金主要当事人即基金管理人和基金托管人的市场准入条件和职责。但从目前的情况来看,二者都难以很好地代表投资者的利益。在新的投资基金法草案中,我们启用了“基金受托人”和“基金保管人”,以取代目前使用的“基金托管人”概念。根据信托关系和投资基金的要求,设置“基金受托人”作为基金资产的名义所有人,并在法律中赋予保全基金资产和监督基金管理人投资运作的职权,不仅有助于维护基金投资者的合法权益,而且有助于明确契约型基金当事人之间的法律关系。

三是在基金中建立独立董事制度。独立董事制度是指在公司型基金董事会中至少有一部分成员为独立董事与某一投资基金不存在连带关系、没有不良记录的政府公务员、学者和教授等,经基金管理人推荐都可担任基金的独立董事。独立董事最重要的职能是监督和平衡基金的内部董事或执行董事。基金董事会对重大事项作出决议,应经半数以上独立董事同意方为有效。独立董事不是虚设机构,他们必须站在投资者的立场上,为保护投资者的利益尽责尽职。如果存在弄虚作假、欺诈等行为,任何一个投资者都可把他们送上法庭,独立董事要承担相应的民事和法律责任。

四是在法律中明确规定保护投资者的措施和条款。投资基金法要明确规定,基金受托人、基金保管人和基金管理人应当加入投资基金业协会;投资基金业协会具有执行法律、行政法规、制定行业规则、组织业务培训、监督和检查会员行为、为会员服务等职责,使得行业行为本身能够较好地自律与规范。特别是,因基金受托人、管理人以及其他人员的不正当行为对投资者利益造成损失的,应该首先负民事赔偿责任。

曹凤岐教授最后指出,制定投资基金法,除了注重保护投资者的合法权益以外,还必须明确立法的基本原则与调整范围。一是要统一立法,重点规范公募基金,对私募基金作出特别规定,也就是重点规范向公众发行的证券投资基金,而对创产投资基金等实业基金也作出原则规范。二是借鉴发达国家的经验,投资基金的立法观念要宽松、内容要简要,但监管要从严。三是正确处理封闭式基金与开放式基金的关系,在市场培育期宜以封闭式基金为主,在市场成熟期和未来,宜以开放式基金为主。四是处理好契约型基金与公司型基金的关系。尽管目前是以契约型基金为主,但在立法中也应对公司型基金作出规定,并注意处理好双重纳税的问题。五是在中国即将加入WTO的背景下,要对境外基金进入中国作出必要的法律规范。

(曹凤岐,北京大学光华管理学院教授、博士生导师,中国金融学会常务理事,中国投资学会常务理事,北京市金融学会副会长。)

(市场报4月24日)
    • 成思危指出《投资基金法》年内难以出台




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