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项怀诚:98年中国为何要实施积极财政政策
2001年9月5日 16:07

东方网9月5日消息:第8届亚太经合组织财长会议前夕,财政部部长项怀诚给记者提供了一份书面材料,回答了记者提出的关于中国实施积极的财政政策的一系列问题。

1998年,中国为什么要实行积极的财政政策?

项怀诚分析道,1979年,中国开始改革开放。在此之前,一直实行高度集中统一的计划经济体制,政府主要依靠计划实行综合平衡,财政收支依附于计划,包含于计划之中,作为政府实现国民经济计划的主要工具而发挥作用。那时,着眼于宏观调控且具有相对独立意义的财政政策概念还没有被广泛地认知和提出。

改革开放以来,中国经济社会生活所经历的最突出的变化是计划经济体制逐步解体,市场化改革逐步深入。国民经济迎来了快速发展的大好机遇,投资需求极为高涨。与此同时,过去不合理的收入分配格局逐步得以矫正,居民的消费需求也不断释放出来。由于投资和消费两大需求急剧增长,我国在国民经济保持快速增长的同时,存在着较大的通货膨胀压力,有些年份甚至发生了严重的通货膨胀。

二十世纪80年代,中国处于计划经济和市场经济混合体制时期,计划经济仍居于主导地位,宏观调控主要是以计划调节为主,市场调节为辅,调控的模式基本上是传统的“拉闸门”模式的延续,往往出现“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死再放”的现象,经济发展处于周期性波动之中。

进入90年代后,随着经济体制改革的逐步深入和经济发展水平的不断提高,中国经济进入了新的高速发展时期,这一时期主要的特征表现为高增长率和高通货膨胀率并存。1991年GDP增长率为9.3%,1992年为14.2%,1993年为13.5%,1994年为12.6%。由于投资需求过度扩张,生产资料价格迅速攀升,两者相互推进,使物价指数由1992年的5.4%迅速上升为1994年的21.7%,最终演变成严重的通货膨胀。

为了保持国民经济的良性发展,抑制通货膨胀,从1993年下半年起,中国政府决定实施适度从紧的财政货币政策。经过三年的治理整顿,经济环境得到了明显的改善,经济增长质量明显提高,经济继续保持较快的发展速度,“八五”时期GDP年均增长11.7%。与此同时,通货膨胀率迅速回落,1996年物价指数下降为6.1%,国民经济成功地实现了“软着陆”。这是中国宏观经济调控史上的重要事件,为治理市场经济条件下通货膨胀积累了宝贵的经验。适度从紧的财政政策并非是全面从紧,而是结构性从紧,是根据改革与发展及宏观调控需要,作出的相机抉择。

特别需要指出的是,80年代初,为了推动改革开放事业的深入发展,在计划体制上打开一个口子,促进市场机制的发育,财政承担了改革成本,对企业减税让利,对地方实行“分灶吃饭”的财政管理体制。这一改革虽然极大地促进了地方经济发展,符合改革的大局,但也弱化了国家财政的宏观调控能力,主要表现在以下几个方面:

一是财政收入占国内生产总值的比重下降。财政收入占GDP的比重,从1980年的25.7%一路下滑到1995年的10.7%,年均下降一个百分点,1996年后才止跌回升。在这期间,经济高速增长,但宏观税负并没有上升,而是连续大幅下降。

二是财政支出的增长幅度超过了财政收入的增长。从1978年到1997年,不含债务的财政收入从1132亿元增加到8651亿元,按可比口径计算,增长了6.6倍,年均增长11.3%。同期,不含债务的财政支出从1122亿元增加到9233亿元,按可比口径计算,增长了7.2倍,年均增长11.7%。两者相比,支出增幅高于收入增幅0.4个百分点。三是财政赤字规模扩大。从1979年到1997年,我国不含债务的财政赤字从135.4亿元增加到582.4亿元。四是国债规模不断扩大。中央财政的债务规模,由1982年的84亿元增加到1997年的2477亿元,年均增长25.3%,中央财政的债务依存度从1982年的11.9%上升到1997年的55.7%。

记者注意到,项怀诚部长是把中国实施积极的财政政策放在中国改革开放20年的大背景下来分析的。在这种大背景下,历史的车轮走到1998年时,中国经济面临着严峻挑战。项怀诚指出,1997年7月2日,亚洲金融风暴首先在泰国爆发,迅速席卷了马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾等东南亚国家,股市暴跌,汇率下降,生产停滞,经济出现负增长,泡沫经济破灭。香港也很快受到波及,股市由17000点跌到8000多点。拉美、大洋洲、前苏联东欧国家都受到不同程度的影响。日本经济在经历了九十年代长期低迷后,亚洲金融危机的冲击使其雪上加霜。全球经济和贸易的增长步伐明显减慢。

1998年,中国经济形势发生急剧变化。亚洲金融危机的影响明显加深,长期以来盲目建设带来的结构不合理等深层次矛盾,在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下,更加突出地显现出来,内需不振,出口下降,投资增长乏力,经济增长速度回落,中国经济面临着严峻的考验。

(一)对外贸易受到严重冲击亚洲国家(地区)是中国的主要贸易和投资伙伴,亚洲的经济动荡对中国的外贸和外资进入造成前所未有的冲击。一是外贸出口形势恶化。1998年以后,亚洲金融危机对中国出口的负面影响逐步显现出来。上半年的外贸出口额为869.8亿美元,同比增长7.6%。与1997年同期的26.2%和1997年全年的20.9%的增长速度相比,大大降低。其中,5月份出口下降1.5%,出现了22个月以来的首次负增长。出口增幅下降的主要表现:

(1)一般贸易出口增速大幅度回落。1998年上半年一般贸易出口额为365.3亿美元,比1997年同期增长了4.4%。相对于1997年同期的33.1%和1997年全年的24.1%大幅回落。

(2)国有企业出口明显下降。1998年上半年,国有外贸企业出口额471.1亿美元,增长了3.1%。同1997年同期25%的增长速度相比,增势明显回落。

(3)初级产品出口出现负增长。1998年上半年,初级产品与上年同期相比,减少16.3%。二是外商投资下降。1997年亚洲金融危机爆发后,许多国家和地区通货紧缩趋势加快,企业资金筹措能力下降,对外投资活动严重受挫。尤其是亚洲地区重要的投资来源国日本,受亚洲金融危机影响,海外资本向国内收缩,对外直接投资出现大幅度下滑。由于亚洲地区经济形势趋于严峻,投资收益预期严重恶化,大量国际资本回流到欧美等其他地区资本市场,造成亚洲地区资本净流出,投资活动萎缩。1997年亚洲国家对中国投资占中国实际吸收外资总量的比例由以往的80%以上降为75.6%,1998年继续下降为68.7%。

(二)国内物价持续走低中国商品零售价格总水平自1997年10月开始出现绝对下降,截至1998年7月,持续下降了9个月。居民消费价格指数从1998年3月开始出现下降。工业品价格指数自1996年6月以来持续下降,到1998年7月,已达25个月之久。从全年价格走势看,没有明显的回转迹象,通货紧缩趋势已日渐明显。

(三)消费需求增长趋缓90年代中期,医疗、住房、教育、社会保障等各项改革逐步推开,改革力度不断加大,居民预期未来支出增加。再加上失业率高、就业前景不乐观以及实际利率过高等因素,居民边际储蓄倾向上升,边际消费倾向下降。此外,市场发育不健全,消费信贷服务体系不完备,也大大限制了居民对住房、汽车等耐用消费品的消费;农村基础设施落后,农民收入增长缓慢,也制约了农村消费品市场及农业生产资料市场的发展。社会消费零售总额增长率持续下降,由1996年的20.1%逐渐下降至1998年的6.8%。社会消费严重不足,商品销售不畅,企业开工率只有60%左右,产品积压累计达3万亿元以上。更为深层次的变化是,中国市场供求关系发生显著变化,买方市场格局形成。90年代以前,中国一直表现为短缺经济特征,卖方市场居于主导地位。90年代后,市场总量基本维持平衡,市场结构矛盾成为流通领域的焦点,供不应求的商品比重明显减少,供过于求的商品比重不断提高。据1998年国家商业信息中心对601种主要商品的调查统计,供大于求或供求基本平衡的商品达100%。买方市场格局的全面发展,意味着中国过去短缺经济条件下粗放式增长方式成为历史。需求约束将在今后经济增长中长期存在,经济增长只能靠各类经济主体进行技术创新和制度创新来实现。

(四)投资需求增长乏力1998年,中国投资需求增长明显受到消费增长趋缓和金融体制改革滞后的制约。预期回报率较高的投资领域相对狭小,投资项目可选择的余地不大。特别是市场供求关系的变化,使得绝大多数生产资料和消费品价格持续下降。受此影响,市场竞争中失去优势的企业经营亏损严重,处于竞争优势的企业也面临市场萎缩的困境,投资预期收益下降,投资风险增加,投资扩张能力削弱。尽管金融机构采取了降低存款利率、准备金率,增加货币投放量等措施,但国有企业改革处于关键时期,现代企业制度还没有完全建立起来,企业资产负债率和利润率都没有得到根本性好转,投资能力有限;银行的信贷功能难于充分发挥,企业利润率低下和银行风险防范意识增强,导致银行的储蓄投资转化率低;民间投资不够活跃,缺乏必要的引导机制和激励机制,中小企业融资不畅。所以,作为经济增长主要动力之一的固定资产投资,其增长幅度下降,1997年下降为8.8%。如果不采取有效措施,固定资产投资下降趋势将难以扭转。

(五)结构因素制约经济健康运行经济结构不合理是传统经济发展模式的产物。改革开放以来,随着经济的发展,在经济政策和市场调节共同作用下,结构不合理状况有所改善,但问题依然存在,对亚洲金融危机的冲击产生了放大效应。

结构不合理主要表现在:

1、产业结构不合理,低技术水平的产品过剩与高新技术产品不足并存。企业组织规模小而分散,缺乏竞争实力和优势。据国家统计局对900多种主要工业产品生产能力的普查,我国生产能力严重过剩,一半左右的工业产品生产能力利用率在60%以下,最低的仅有10%。而一些国民经济急需的技术含量高、有特色、市场前景好的产品,尤其是重大技术装备和成套技术设施、高新技术产品则供给不足,有的缺口还很大。从地区分布看,地区间产业结构趋同化现象严重,在各地的“九五”(1996-2000年)计划中,有24个省(市、自治区)将电子产业列为支柱产业,有22个省(市、自治区)将汽车列为支柱产业。低水平的重复建设导致的产业结构不合理已经严重影响了我国国民经济持续、快速、健康发展。

2、城乡结构不合理。制约中国经济增长的主要因素是“二元经济结构”问题。农村经济发展缓慢关键在于非农业化(主要包括工业化和城市化)进程的滞后。改革开放以来,大量劳动力进入非农产业领域,推动了中国经济发展和人均收入水平的提高。农村人口非农业化主要依靠农村发展乡镇企业和农民直接进城两条途径。但从90年代中期开始,乡镇企业经过十几年的超常规发展后,外延式扩张的余地大大缩小,在激烈的市场竞争和企业分化加剧形势下,以中小企业为主体的乡镇企业处于明显的不利地位。由于农业劳动力素质普遍偏低,再加上城市失业和下岗职工增加,城镇吸收农业劳动力的能力下降。特别是目前我国城市化速度慢于工业化速度,中小城镇发展滞后,相应减少了城镇基础设施和第三产业增加吸纳劳动力的机会。

3、区域经济发展不协调。建国以来,中国政府一直致力于区域经济协调均衡发展,特别是90年代中期明确提出加快中西部地区经济发展的一揽子政策,一些交通便利、基础较好的中部地区经济增长速度加快,东部与中部地区间人均GDP相对差距在1998年以前已出现逐年缩小的趋势。但西部地区由于历史和地理的因素,经济发展速度相对较慢,东部与西部地区的差距有扩大趋势。由于人口增长、经济发展给资源带来了巨大压力,部分地区生态环境趋于恶化。

在多重因素共同作用下,1998年我国经济形势面临前所未有的严峻局面。经济周期处于低谷阶段,1998年上半年经济增长率仅为7%,与全年8%的增长目标有明显差距。经济运行的质量和效益下降,1998年前5个月国有企业净亏损88.75亿元,这是前几年所没有的。就业压力加大,城镇登记失业人口600万人,城镇登记失业率为3.1%,国民经济增长放慢带来新增就业机会不足,再就业形势严峻。居民收入和储蓄增长减缓,城镇居民收入增幅由1994年的8.5%下降到1997年的3.4%,农村居民收入增幅由1994年的5.1%下降到1997年的4.6%,居民储蓄的增长幅度由1994年的45.8%下降到1997年的20.1%。

如何应对国内外复杂的经济形势,巩固二十年来改革开放成果,向改革与发展的既定目标继续迈进,成为必须面对的一个重大课题。项怀诚说,中国政府审时度势,全面分析了制约经济增长的因素,果断地调整了宏观经济政策,由适度从紧的财政货币政策向稳健的货币政策、积极的财政政策转换。

(一)国外做法的借鉴二十世纪,一些发达资本主义国家多次经历了生产过剩、需求不足的经济衰退时期。为了刺激经济增长,各国纷纷采用各种各样宏观调控手段,方法主要有三:

(1)实施宽松的货币政策。中央银行通过增加货币发行、降低法定存款准备金率、降低贴现率等手段来扩大货币供应量和信贷规模,刺激投资和消费。

(2)实施扩张性的财政政策。这种手段主要是通过增发国债、增加政府支出、减税、降低税率等方式来刺激总需求。

(3)实施汇率政策。政府通过使本币贬值的方式,提高本国产品在国际市场上的竞争力,以刺激出口。具有代表性的案例有三个,即美国30年代的经济大萧条、70年代西方国家发生的石油危机和90年代日本经济衰退。

1、罗斯福“新政”美国1929-1933年的经济大萧条是人类历史上的一个噩梦。在这场经济大萧条期间,物价连年下跌,投资和消费萎缩,股市崩溃,生产大幅下降,工厂和银行大量倒闭,社会生产能力闲置,失业急剧增加。罗斯福总统上台伊始,立即大刀阔斧地实施了“新政”运动,对于摆脱经济萧条发挥了重要作用。在金融方面,推出的措施主要有:改革银行体系,对商业银行和投资银行实行分业经营,对银行实行个别审查颁发许可证制度,发放住房贷款基金,向住户发放低息贷款,提高黄金价格,等等。这些措施促进了公众恢复对银行、证券交易的信心,维持了住房市场的稳定,帮助了发生财务危机的企业和个人解决流动性问题。此外,美国当时还实行了货币贬值的汇率政策,促进外贸出口,为国内金融改革和实行扩张性的货币政策提供一个良好的环境。

在财政政策方面,一是举办社会公共工程,刺激国内需求。实行大规模的以工代赈,从事交通、港口等基础设施建设,加强农村电网建设,加大环境治理和资源保护力度。二是调整税收政策,降低低收入者的税率,提高高收入阶层的税率,实行平均化的税收政策,以改变当时贫富差距过大、有效需求不足的问题。三是出台了社会保障政策,包括规定就业人员的最高工作时间和最低工资标准,为失业者提供工作岗位,为老人和残疾人提供社会保险等,这些措施提高了社会中下层的收入水平和消费水平,改善了国民收入的分配格局。

2、70年代西方各国的宏观调控政策在70年代,由于石油涨价所引发的经济危机,西方各国都出现了战后最严重的经济衰退,采取了各不相同的宏观调控政策,其中财政政策尤为显著。日本在70年代多次实行减税政策,从1973年开始实行所得税减免,到1977年期间,年平均减少3700亿日元,实际税收平均下降了5%左右;不断增加对公共事业的投资,1978年公共事业投资增长27%;增加社会福利开支,1973年开始提出“老年人疗养免费”,并通过修订健康保险法和年薪法。联邦德国在70年代通过采取增加政府支出、扩大政府补贴和债务、减免税收等多种形式,成功地克服了经济衰退。在1970-1982年期间,联邦德国政府支出占GNP的比重由37.2%上升到49.8%,政府投资增加了45.7%,政府消费支出增长了206.3%,政府债务从1154亿马克增加到6097亿马克,占GNP的比重由17.1%上升到38.2%,税收减免额和财政赤字均有大幅增长。在此期间,英国、法国、意大利等均采用了扩张性的财政政策,并取得了明显的成效。

3、90年代日本的经济政策日本90年代的经济衰退始于80年代末泡沫经济的破灭。当时,日本政府认为挤出泡沫是经济调整的正常反应,随着经济形势的恶化,政府被迫采取措施,1991年7月1日,日本银行把法定贴现率由6%下降到5.5%,标志着日本货币政策由紧到松的重大转变。同时,日本政府还采取减税措施,并增加公共支出。1993年以后日本经济开始缓慢复苏。1995年日本推出了一项价值14兆日元的一揽子经济刺激措施,并将法定利率下降到0.5%的水平。在“双松”的财政和货币政策的作用下,日本经济在1996年出现了明显的回升。但是,连续几年的扩张性财政政策,使日本财政状况急剧恶化。日本政府在1997年被迫着手重整财政,提高消费税率、停止特别减税、减少公共投资,力图控制国债负担率。结果1997年下半年经济形势再次恶化。1998年日本政府被迫再次实行“双松”的经济政策,并且提出以改革金融体制、适度放松对金融机构的管制和重塑微观经济体的活力为主要内容的“大班计划”。但这一政策由于受到亚洲金融危机的影响,目前看来效果并不十分明显。这主要是由于存在两方面原因,一是开放的经济环境扩大了财政政策的挤出效应。根据蒙代尔-弗莱明模型,在浮动汇率制和资本完全自由流动的条件下,财政政策的挤出效应最大。扩张性的财政政策导致利率上升、汇率上升,出口减少、进口增加,拉动国内需求的效应将大打折扣。实际上,日本在持续扩大财政支出的同时,也一直面临日元升值压力。二是扩张性的财政货币政策没有对微观经济组织的结构进行重大调整。与一些发展中国家相似的是,日本经济结构在90年代以后,一直调整乏力,在传统产业占世界市场份额逐渐降低的同时,新兴的信息产业却没有赶上欧美国家的发展步伐。了解和分析美国、日本及欧洲各国在经济衰退时期采取的财政、货币政策,对于中国制定反周期调节政策具有十分重要的借鉴意义。

(二)货币政策的尝试1、稳健的货币政策自1996年我国成功实现“软着陆”以后,中国的货币政策便开始由适度从紧向稳健的方向灵活调整。

(1)降低利率。中央银行自1996年、1997年连续3次降低利率后,1998年3月25日和7月1日又连续2次降低利率(我国开始实施积极财政政策之后,在1998年12月和1999年6月又连续两次降低利率)。1995年金融机构一年期存款利率为10.98%,贷款利率为12.06%,到1998年7月一年期存、贷款利率分别降到4.77%和6.93%,存款利率降低了6.21个百分点,贷款利率降低了5.13个百分点。在如此短的时期内,利率降低幅度如此之大是前所未有的。在降低利率的同时,中央银行还连续降低存款准备金率和存款准备金利率。1998年3月,中央银行将金融机构法定存款准备金账户和备付金存款账户两个账户合并为准备金存款账户,法定存款准备金率由原来的13%下调到8%。同时中央银行对金融机构的存款准备金利率由平均年利率7.35%下调到5.22%,对金融机构贷款年利率,由9.19%下调到7.43%。7月,中央银行再次下调金融机构准备金存款利率和对金融机构的贷款利率。随着利率的下调,银行同业拆借利率也持续下降。银行同业拆借利率是由市场供求决定的,在很大程度上可以视为市场利率。从1996年到1998年7月,同业拆借利率从近13%的水平持续下降到5%左右。

(2)增加货币供应量。1998年,共投放现金(M0)1500亿元,比1997年增长15%;狭义货币(M1)增长17%左右,略高于1997年的16.5%的实际增幅;广义货币(M2)增长16-18%,与1997年17.3%的实际增幅持平。

(3)积极推进金融调控方式的改革,增加金融机构的信贷扩张能力。自1998年起,中央银行取消了对国有商业银行的流动资金贷款指令性限额管理,接着又取消了固定资产投资贷款的指令性计划管理;放宽商业银行资产负债比例要求,调整增加贷款指导性计划;恢复了在货币市场的债券回购交易业务,适时满足商业银行的资金需求,加快贷款进度;鼓励开发和增加消费信贷,颁布了新的《个人住房贷款管理办法》,允许所有的商业银行开办个人住房担保贷款,可以适当延长贷款期限,改进贷款担保方式;加强对国有亏损企业有销路、有效益产品的信贷支持;鼓励对基础设施建设、外贸和外商投资企业、科技投入、农业等方面的信贷支持,并分别出台了具体的指导意见。多种货币政策工具的运用,对于促进社会投资,引导居民消费,减轻企业负担,增加企业效益,具有积极的作用。但由于金融改革与企业改革的非协调性,银行的信贷功能未能正常发挥,储蓄-投资的转化率太低。银行面对大量的不符合贷款条件的企业陷入了两难困境,银行为防范风险而惜贷,势必造成资金使用效益的下降;增大贷款投放又使银行信贷资产处于高风险之中。

2、坚持人民币汇率稳定政策亚洲金融危机爆发以后,由于中国出口增长的回落,社会各界一直存在着人民币是否应该贬值的争论。人民币贬值论者认为,亚洲国家的货币贬值幅度在30%-50%之间,这些国家同我国的出口产品在结构上有许多相同之处,如果人民币不贬值,将会使中国外贸出口面临发达国家的技术优势和周边国家价格优势双重压力,导致中国劳动密集型产品的国际竞争优势减弱。国外经验也表明,货币贬值是国家反周期调节的经常性政策工具,是促进一个国家的经济由小变大、由弱变强、由贫变富的有力手段,即使国家发展起来以后,货币贬值也是应付外部冲击、调节国内价格、纠正贸易逆差的的“常规武器”。中国政府在全面分析国内外经济形势的基础上,认为实行人民币贬值的替代,也能应对亚洲金融危机的影响,特别是在亚洲金融危机期间,中国有责任履行国际义务,坚持汇率稳定政策。这一决策,对于稳定亚洲经济具有举足轻重的作用。

(1)我国经济蕴藏着巨大的增长潜力。

(2)我国国际收支状况良好,1993年以来已经连续多年出现贸易顺差。国际贸易顺差和大量的外资流入使中国外汇储备快速增长,到1998年3月底我国的外汇储备已高达1425亿美元,是全世界第二大外汇储备国。而且,我国的经常项目和资本项目都有盈余,外汇储备的数额还在继续增加。无论是从外汇储备还是从外汇市场供求关系的角度看,实行人民币贬值都没有必要。

(3)我国的对外债务中,中长期债务占有很大比重,短期内不会给人民币造成贬值的压力。从外部环境看,如果人民币实行贬值,国际金融市场将会更加不稳定,可能导致金融危机发生国家的货币轮番贬值效应,亚洲经济将进一步恶化。而且人民币贬值对港币将会是一个巨大的冲击,会对香港的金融和社会经济的稳定和发展产生严重的负面影响。中国政府从稳定经济发展的大局出发,采取了人民币不贬值的汇率政策。实践证明,这一决策是完全正确的,对亚洲经济的稳定和发展具有积极作用。

(三)宏观调控选择积极财政政策在货币政策效应递减,又要坚持人民币汇率稳定政策的情况下,中国政府决定实施积极的财政政策。通过增发国债、加强基础设施建设,以扩大国内需求,拉动经济增长。财政政策在经济衰退时期具有其他政策工具所不具有的优越性:拉动经济增长直接有力,时滞短,见效快。增发国债、增加政府支出不仅可以扩大国内需求,而且可以增加就业、提高居民收入和企业利润,给企业和居民带来稳定的心理预期,提高企业的边际投资倾向和居民的边际消费倾向,引导企业投资和居民消费。运用介于财政与信贷之间的国债工具,还能够畅通储蓄转化为投资的渠道,发挥财政货币政策的联动效应。从中国财政改革和发展的情况看,已具备实施积极财政政策的条件。

一是自1994年分税制财政改革后,经过几年的完善,已经初步建立适应市场经济要求的财政体制框架。

二是财政收入近年来大幅度提高,财政实力增强。1994年以后,财政收入增长较快,从1993年的4349亿元增长到1997年的8651.1亿元,4年时间财政收入翻了近一番。财政收入占国内生产总值的比重下降的趋势开始扭转,1995年为10.7%,1996年开始回升,1997年继续上升达到11.6%。如果将各种财政性资金如预算外资金、社会保障资金统一纳入预算管理,财政收入占国内生产总值的比重还会高些。

三是国债发行尚有较大空间。1997年,我国国债余额为5066.5亿元,占国内生产总值的6.8%。大大低于世界30-50%的一般水平。而且,国债余额占私人部门金融资产的比例不到6%,表明国民认债能力较强。

四是从偿债压力和债务依存度看,1997年国债实际发行2400多亿元,占全国财政支出总额的26.2%,在中央财政支出总额中占一半左右。债务依存度较高。但国债规模的确定不能只看国债本身,要和整个经济和社会发展联系起来考虑。要从国民收入分配状况和信贷状况的角度加以综合考察。如果国民收入是超分配,信贷是贷差,发债空间就不大;如果国民收入没有超分配,信贷是存差,甚至有较大存差,增发国债就有较大空间。如果国债累计的增长能够被经济发展所消化,那么就可以认为国债规模在警戒线以内。1998年我国银行存差高达9000多亿元,财政收入连续五年平均增长近千亿元,国内市场容量大,在未来20年国民经济仍可保持5-6%的增长速度。因此,从我国经济增长潜力和财政状况看,中国仍有一定的发债空间。

五是1997年我国财政赤字与国内生产总值的比例仅有1.2%,远低于1979年3.4%的历史最高水平。从历史经验看,为了拉动经济增长,完全可以考虑扩大财政赤字规模,加大财政扩张力度。六是我国可动员的资金潜力很大。近几年来,我国的总储蓄率一直保持在40%左右的高水平,相当于世界平均水平的2倍,储蓄率比固定资产投资率高6个百分点左右,这意味着我国对赤字的承受能力比其他许多国家更强。

(四)积极财政政策的提出1998年2月,针对亚洲金融危机蔓延之势,江泽民主席提出,我们必须做到心中有数,沉着应付,未雨绸缪,做好事态进一步发展的准备,以防措手不及。1998年3月,在九届全国人大第一次会议记者招待会上,朱镕基总理提出了确保1998年经济增长8%的目标,并指出“实现这些目标的主要手段是提高国内的需求。这个需求就是加强铁路、公路、农田水利、市政、环保等方面的基础设施建设,加强高新技术产业的建设,加强现有企业的技术改造。”之后,中国政府召开会议,决定适时调整宏观经济政策的目标和方向,及时提出了采取更加有力的财政政策,扩大内需,刺激经济增长。1998年4月21日,《经济日报》发表评论员文章《扩大内需,确保增长》。1998年6月16日,《人民日报》发表了我的署名文章《财政宏观调控与启动经济增长》,提出转变适度从紧的财政政策,并认为我国现阶段不宜采取通过减税刺激经济的方法,而应适时适度地扩大财政举债规模和财政支出,增加投资,刺激消费,扩大出口,通过改革克服制约有效需求的体制和政策因素,促进国民经济增长。1998年7月,中国政府转发了国家发展计划委员会《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》,正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。1998年8月,全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案,决定增发1000亿元国债,同时,配套增加1000亿元银行贷款,全部用于基础设施专项建设资金。至此,中国积极的财政政策正式启动。

 选稿:娟子 来源:人民网 作者:李建兴 
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