关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告

--2001年3月6日在第九届全国人民代表大会第四次会议上

财政部部长 项怀诚

各位代表:

受国务院委托,我向大会提出2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告,请予审议,并请全国政协各位委员提出意见。

一、2000年中央和地方预算执行情况2000年,在党中央的正确领导下,全国各族人民团结奋斗,开拓进取,认真贯彻中央确定的各项宏观调控措施,国民经济出现了重要转机,全社会固定资产投资、社会商品零售总额以及进出口总额都大幅度增长,企业经济效益显著改善,全年国内生产总值增长8%。党中央、国务院对财政工作予以高度重视,全国人大及其常委会对加强财政管理提出了一系列重要要求。2000年年初中央举办了省部级主要领导干部财税专题研讨班,江泽民总书记作了重要讲话,全面、系统地阐述了国家财政的重大理论和实践问题,进一步完善了新时期的理财思想,为今后一个时期的财政改革和发展指明了方向。11月下旬,经中央批准,中组部、财政部、国家行政学院又联合举办了省部级干部财政专题研究班,研究落实开创新世纪财政工作新局面的办法和措施。所有这些,都为推进财政工作和财政改革创造了良好的政治、经济和社会环境。各地区、各部门充分抓住这一难得机遇,努力开拓,扎实工作,狠抓预算执行,各项财政工作取得了较好成绩。

(一)中央和地方预算执行情况都比较好,中央财政赤字较调整预算有所减少。2000年中央预算确定以后,为了巩固和发展经济回升的良好势头,经九届全国人大常委会第十七次会议批准,调整了中央预算,增加建设性支出500亿元,中央财政赤字相应增加500亿元。全年预算执行情况是:2000年中央财政总收入7584.33亿元,比预算增加680亿元。其中,中央财政本级收入6986.14亿元,比预算增加680亿元;地方上解中央收入598.19亿元,与预算持平。中央财政总支出10182.54亿元,比调整预算增加479.75亿元。其中,中央财政本级支出5514.34亿元,比调整预算增加213.74亿元;补助地方支出4668.2亿元,比预算增加266.01亿元。中央财政收支相抵,赤字2598.21亿元,比调整预算赤字2798.46亿元减少200.25亿元。中央财政债务收入4180.1亿元,其中,用于偿还国内外债务本金1573.58亿元,弥补当年赤字2598.21亿元,补充中央财政偿债基金8.31亿元。此外,2000年中央政府性基金收入1365.18亿元,中央政府性基金支出1365.18亿元。地方财政总收入11062.17亿元,比预算增加628.35亿元。其中,地方财政本级收入6393.97亿元,比预算增加362.34亿元;中央补助收入4668.2亿元,比预算增加266.01亿元。地方财政总支出10963.29亿元,比预算增加529.47亿元。其中,地方财政本级支出10365.1亿元,比预算增加529.47亿元;上解中央支出598.19亿元,与预算持平。地方财政收支相抵,结余98.88亿元,但地区间也不平衡,有的地区还相当困难。中央和地方预算执行数汇总,2000年全国财政收入完成13380.11亿元,比预算增加1042.34亿元;全国财政支出完成15879.44亿元,比预算增加743.21亿元。上述预算执行数字,在中央和地方决算编制汇总后,还会有些小的变化。

(二)积极财政政策继续发挥重要作用,促进了国民经济持续快速健康增长。为了贯彻落实积极财政政策,2000年国务院各有关部门一方面根据全国人大及其常委会的要求,按照国务院确定的方向和重点安排国债资金项目,不搞重复建设和盲目建设,加强工程监理,提高工程质量,并对国债资金使用实行了全过程的监督检查和追踪问效,防止和减少了损失浪费。另一方面,积极筹措资金,抓紧相关工作,认真落实1999年中央确定的调整收入分配政策,以及鼓励投资、刺激消费、支持出口等一系列政策措施。连续三年积极财政政策的实施,有效增加了国内需求,促进了国民经济的持续快速健康发展,三年分别拉动经济增长1.5、2.0和1.7个百分点,而且加强了重点建设,集中力量办成了一些多年想办而未办成的大事,促进了经济结构调整,提高了经济增长质量,改善了企业经济效益。实践证明,根据国际国内经济形势变化相机调整财政政策,是完全正确的。尤其是,从单一的投资拉动到扩大投资和刺激消费并重,使我们掌握和积累了应对通货紧缩趋势的经验,充分展示了以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体驾驭宏观经济的高超艺术。

(三)财政收入稳步增长,国家财力进一步增强。2000年中央财政收入比上年增加1137亿元,加上地方财政收入增加799亿元,全国财政收入增加1936亿元,增长16.9%,高于“九五”期间年均增幅。收入增加较多的主要因素:一是持续实施积极财政政策,促进了经济的增长,加之一部分税收优惠政策到期恢复征税、原油价格上涨以及加快“金税工程”建设等,使增值税比上年增加670.64亿元,比预算增加232.14亿元;二是对外贸易增长加快,进口大幅度增加,进口税收比上年增加664.18亿元,比预算增加677.03亿元;三是国有企业改革和脱困三年目标基本实现,企业效益明显改善,企业上交收入增加;四是金融保险业、房地产销售、建筑安装业以及旅游、餐饮等服务业营业额增长较快,营业税比上年增加199.45亿元,比预算增加68.01亿元;五是证券市场交易活跃,交易额扩大,证券交易印花税比上年增加232.93亿元,比预算增加284.4亿元。

综上所述,2000年财政增收,主要是经济增长速度加快、经济效益提高,以及整顿财经秩序、加强税收征管、依法征税的结果。充分体现了中央实施积极财政政策等宏观调控措施所取得的显著成效。

(四)加大了重点支出保障力度,促进了各项改革和社会事业发展。2000年,各级财政部门按照建立公共财政框架的要求,加大了财政支出结构调整力度,努力保障了涉及改革、发展和稳定大局的重点支出需要。2000年全国财政支出增长20.4%,其中中央财政支出增长32.8%(扣除国债利息支出,中央财政支出增长15.3%)。中央重点支出(包括补助地方支出)完成情况是:文教科学卫生事业费完成361.9亿元,比上年增长16.2%;社会保障支出完成876.27亿元,比上年增长34.2%;农业支出完成217.05亿元,比上年增长50.9%;公检法支出完成66.55亿元,比上年增长10.9%;行政事业单位离退休费完成43.27亿元,比上年增长28%;基本建设支出为1406.7亿元,与上年基本持平。需要说明的是,按照《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》中“中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出”的规定,2000年中央财政超收680亿元,除200亿元用于减少中央财政赤字外,其余480亿元根据2000年社会经济发展的实际需要,主要也用于重点支出项目,其中补充全国社会保障基金300亿元、增加补助地方社会保障资金100亿元、增加粮食风险基金等80亿元。中央财政超收使用情况已按规定向全国人大常委会作过书面报告。地方财政超收362.34亿元,按《预算法》的规定,由地方各级政府安排使用。主要用于解决工资拖欠、增加社会保障补助支出,保证农业、教育、生态保护等项重点支出以及支持粮食流通体制改革等方面的资金需要。

(五)积极推进预算管理制度创新,支出管理改革迈出重要步伐。为了推进预算管理制度创新,规范支出管理,切实提高财政资金使用效益,2000年财政支出改革进一步贯彻《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》的有关精神,所有中央一级预算单位都试编部门预算,并选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门的预算上报全国人大审议。在九届全国人大三次会议批准中央预算后一个月内,中央一级预算单位的部门预算全部批复到了部门,较以往提前2至3个月。2001年,提交全国人大审议的国务院所属部门的部门预算由4个增加到26个,并对上报内容作了细化,对上报形式作了改进。上报审议的部门预算,不仅有原有的功能预算,又有所有部门的预算汇编,既反映这些部门的预算总额,又反映各个部门的不同特点;既包括中央财政预算拨款安排的项目,又包括部门用预算外资金、政府性基金和单位其它收入安排的项目。同时,各地部门预算的编制试点和准备工作,已全面展开。国库集中收付制度改革开始起步,改革方案已经拟订并开始试点。政府采购工作进一步推进,采购行为不断规范,采购法规不断完善,采购规模不断扩大。据不完全统计,2000年全国政府采购资金规模超过200亿元,资金节约率平均在10%左右。

(六)税费改革稳步推进,分配秩序得到进一步规范。农村税费改革在安徽全省和其他部分地区的试点取得了成效。从试点情况看,农村税费改革规范了农民与国家、集体之间的分配关系,有效减轻了农民负担,遏制了农村“三乱”。据安徽省统计,实行农村税费改革后,农民负担水平减轻25%左右,得到了广大群众的衷心拥护和支持。在及时总结试点经验的基础上,进一步完善了扩大改革试点的方案和配套措施,还研究制订了相关的转移支付办法。《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》已经颁布,从2001年1月1日起实施。

2000年预算执行总体上是好的,但也存在一些问题。一是偷税、骗税等活动仍然严重,财务失真,编造假账册、假数据等违反财经纪律的行为还屡禁不止。二是地区间财力不平衡,一些地区尤其是县、乡两级财政比较困难,拖欠机关事业单位职工工资现象比较突出。三是部门预算等支出管理制度改革虽然起步,但基础工作还需进一步加强,预算编制的准确性有待进一步提高。上述问题需要引起高度重视,通过加快经济发展,深化财政改革,规范财政管理,整顿财经秩序等措施,着力加以解决。

二、2001年中央和地方预算草案按照十五届五中全会、中央经济工作会议和国民经济社会发展计划有关指标的要求,综合分析国内外政治经济形势变化对财政收支的影响,国务院编制了2001年中央预算草案:

2001年中央财政总收入安排8422.91亿元,比上年执行数增加838.58亿元,增长11.1%,其中,中央本级收入7830亿元,比上年执行数增加843.86亿元,增长12.1%;地方财政上解中央收入592.91亿元,与上年基本持平。中央财政总支出11021.01亿元,比上年执行数增加838.47亿元,增长8.2%。其中,中央本级支出5845.17亿元,比上年执行数增加330.83亿元,增长6%;补助地方支出5175.84亿元,比上年执行数增加507.64亿元,增长10.9%。中央财政收支相抵,赤字2598.1亿元,与上年持平。

2001年中央财政到期需归还的国内外债务本金为2005.95亿元,加上弥补当年赤字2598.1亿元和中央代地方发行400亿元,国债发行总规模为5004.05亿元。上述国债总规模中,中央本级发行4604.05亿元,比上年实际发行额增加423.95亿元,主要是2001年国债还本支出增加所致。此外,2001年中央政府性基金收入预算安排1089.25亿元,基金支出预算安排1089.25亿元。

2001年地方财政预算总收入12106.04亿元,比上年执行数增加1043.87亿元,增长9.4%。其中,地方财政本级收入6930.2亿元,比上年执行数增加536.23亿元,增长8.4%;中央补助收入5175.84亿元,比上年执行数增加507.64亿元,增长10.9%。地方财政预算总支出12106.04亿元,比上年执行数增加1142.75亿元,增长10.4%。其中,地方财政本级支出11513.13亿元,比上年执行数增加1148.03亿元,增长11.1%,上解中央支出592.91亿元。地方财政收支平衡。

2001年中央和地方预算汇总,全国财政收入安排14760.2亿元,比上年执行数增加1380.09亿元,增长10.3%;全国财政支出安排17358.3亿元,比上年执行数增加1478.86亿元,增长9.3%。

2001年中央预算安排考虑的主要因素是:

(一)财政收入增长按略高于经济增长安排。2001年国民经济将继续朝着良性循环的方向发展,经济增长的质量和效益将进一步提高,这将为财政收入的增长打下坚实的基础;税收征管的加强将进一步堵塞漏洞,减少收入流失。但是,前些年影响财政收入增长的一些特殊因素将有所变化,收入增幅估计不会象近两年那么高:一是今年世界经济增长中出现不稳定因素,这可能会对我国的出口产生不利影响。二是近两年进口环节税收大幅增加,主要是打击走私和进口超常增长,情况转为正常后,进口税收很难每年再增加那么多,同时,2001年我国自主调减关税税率也将减少收入。三是2000年国有企业上交的收入增加较多带有恢复性质。四是证券交易市场情况难以估计准确,证券交易印花税的预算不宜安排过高。五是2000年因国际、国内市场油料价格大幅上涨,增加了不少收入,去年底至今,油料价格已经回落。综合考虑上述因素,按照积极稳妥的原则,2001年财政收入预算增长幅度按略高于经济增长的水平安排。

另外,2001年1月1日出台的车辆购置税,预计收入180亿元,将替代原来的车辆购置费,专项用于交通道路的建设和维护,已在中央预算中列收列支。在2001年中央预算总收入增长11.1%中占2.4个百分点。

(二)加大基础设施建设力度,支持西部大开发战略实施。为了巩固和发展当前良好的经济形势,促进国内经济的稳固回升,根据党的十五届五中全会和中央经济工作会议的精神,2001年要继续实施积极的财政政策。为此,拟发行建设国债1000亿元,其中列入中央预算600亿元,另400亿元代地方政府发行。同时,拟发行500亿元特种国债,主要用于支持西部大开发战略的实施,安排西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、生态建设等项目,全部列入中央预算。

(三)增加机关事业单位职工工资,有效刺激消费需求。调整和完善工资政策,适当增加机关事业单位职工工资,是解决当前宏观经济运行中有效需求不足的一项重要措施。2001年拟从以下几个方面对机关事业单位职工工资进行调整:增加机关事业单位职工基本工资;实行艰苦边远地区津贴制度;实施奖励工资制度。落实上述措施要增加中央本级支出108亿元。

(四)增加社会保障支出,确保社会稳定。加快建立社会保障体系,是推进国有企业改革,维护社会稳定,实现社会可持续发展的重要保证。为了支持社会保障制度改革,做好“两个确保”工作,2001年中央财政将继续增加用于社会保障方面的资金。

(五)促进和支持农村税费改革,切实减轻农民负担。推进农村税费改革,是保护农民合法权益,减轻农民负担的治本之策。为了基层政权组织的正常运转和农村义务教育等公益事业的正常开展,中央财政将对推行改革所造成的政策性减收,给予适当补助。为此,中央财政安排支出200亿元。

(六)增加其他重点项目支出。根据有关法律、法规的规定,2001年中央财政相应增加教育、科技、支农、文化、卫生、计划生育等方面的支出(包括中央本级和补助地方支出)。其中教育支出219.63亿元,比上年增长27.9%,科技支出349.19亿元,比上年增长14.5%,农业支出263.55亿元,比上年增长21.4%。

(七)加大中央对地方的转移支付力度。2001年中央对地方的税收返还、定额补助和各项转移支付支出为5175.84亿元,比上年增加507.64亿元,增长10.9%。其中税收返还2335亿元,定额补助119.71亿元,中央对地方财力转移支付及民族地区转移支付161亿元,调整收入分配政策、社会保障补助和增加工资政策等转移支付1195亿元,重点支出项目、基本建设、支援不发达地区等专项转移支付1365.13亿元。

(八)适当增加国防支出。2001年中央预算安排国防支出1410.04亿元,增长17.7%。这主要是适应提高军官、文职干部、士兵和职工工资的需要,以及适应世界军事领域的深刻变革、做好现代技术特别是高技术条件下的防卫作战准备的需要。

三、深化财政改革,强化财政管理,严格依法理财,促进经济和社会发展2001年是新世纪的第一年,也是实施“十五”计划的第一年。做好2001年的财政工作,确保圆满完成财政预算,对于顺利实现“十五”计划,保持国民经济持续、快速、健康发展,促进社会全面进步,为新世纪开好局、起好步,具有重要意义。

(一)管好用好国债资金,充分发挥积极财政政策的作用。中央经济工作会议要求:在抑制通货紧缩趋势的情况下,要警惕和防止通货膨胀;在继续扩大内需的条件下,要防止经济过热现象和重复建设。按照这一精神,2001年的建设国债主要用于弥补在建项目后续资金不足,中央财政支出部分除技术改造贴息以外,全部用于未完工程,不再上新的项目。要管好用好人民的血汗钱,认真实行国债资金重点项目责任制,严格项目预决算管理,对国债资金项目试行国库集中支付制度,并加强监督检查,切实解决前两年国债资金使用过程中一些地区和单位存在的虚报项目,骗取、挪用国债资金,项目管理不严格、工程质量不高,以及损失浪费等问题,努力提高国债资金的使用效益,发现问题,及时纠正并严肃处理。同时,还要继续贯彻落实增加机关事业单位职工工资、调整居民收入分配等积极财政政策措施,确保这些政策落到实处。(二)完善税制,依法征管,努力增加财政收入。税收是国家财政收入的主要来源,也是国家实行宏观调控的重要手段。根据我国即将加入世界贸易组织的新形势和我国社会经济形势的发展变化,按照“统一税法、公平税负、优化税制、扩大税基、合理分权”的指导思想,进一步完善现行税制,清理和规范税收优惠政策;调整营业税政策,加强对娱乐性消费行为的调节力度;改革和完善个人所得税制,建立分类与综合相结合的新的个人所得税制;统一内外资企业所得税等税收政策,贯彻税收的国民待遇原则。同时,要继续贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针,坚决维护税法的统一性和权威性,认真清理地方自行制定的税收先征后返政策,改进税收征管手段,尽快全面实施金税工程,坚决打击各种偷税、逃税和抗税行为,特别是继续严厉打击出口骗税及走私犯罪行为,大力清理压缩欠税,并采取切实措施解决税收虚假问题,逐步建立起管理扎实、征管手段先进、征管查相分离、寓执法于服务之中的税收征管新模式,促进财政收入稳定增长。

(三)调整和优化支出结构,确保重点支出需要。一是要按照“一要吃饭,二要建设”的原则,认真落实中央统一的工资政策。基层干部和人民教师等机关事业单位人员在社会稳定和发展中具有重要作用,保证他们的工资及时、足额发放,是各级政府应尽的义务,也是坚持实事求是、群众路线的重要体现。各级财政在安排预算时,首先要足额安排国家规定的机关学校和其它事业单位职工工资性经费,并全部纳入财政在国库开设的工资专户,用于发放职工工资,不准挪作他用,以保证当年工资按时发放。同时,要进一步做好党政机关工资财政统一发放工作,做好农村基层中小学教师工资由县级财政发放的工作。二是进一步提高社会保障支出在财政预算中的比重,确保企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活保障费按时足额发放,支持国有企业重组改制和产业结构调整。三是要努力保障国家政权建设、科技、教育、人才培训、文化等重点领域和项目的支出需要。四是加强农业的基础地位,大力支持农业基础设施建设、防灾体系建设、天然林保护、退耕还林(草)和防沙治沙工程建设,支持深化粮食流通体制改革和农村税费改革,加大扶贫力度,切实减轻农民负担。确保重点支出需要,必须按照公共财政的要求,大力调整和优化财政支出结构,进一步规范财政资金供给范围,解决财政供养人口过多,包揽过宽的问题;结合地方机构改革,做好定编定岗定员工作,严格控制行政事业经费;能进入市场取得稳定收入的事业单位,逐步削减财政拨款;逐步减少对竞争性领域的直接投资。同时,要大力提倡和发扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统,狠刹铺张浪费、奢侈挥霍之风,努力提高财政资金使用效益。

(四)推进支出管理制度改革,强化预算管理。这既是提高财政资金使用效益的要求,也是反腐败抓源头的治本措施。一是加快实行部门预算的改革步伐。中央财政报送全国人大审议的部门预算今年已进一步增加。各省级预算单位都要编制部门预算,30-50%的地市要试编部门预算。要细化部门预算,抓紧修订定额标准和试行项目预算。推进政府收支分类改革,建立部门分类、功能分类、经济分类等新的政府收支分类体系。二是扩大国库集中收付制度试点工作。目前实行的是分级分散的国库制度,财政资金需要通过许多部门和单位的多重账户“中转”,收入不能及时入库,支出不能及时到用款单位,中间环节太多,容易发生挤占、挪用等现象。国库集中收付制度将建立国库单一账户体系,所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理,收入“直达”国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系“直达”商品和劳务供应者或用款单位。今年将选择一、二个中央部门和若干省份率先实施国库集中支付改革试点。三是积极推进政府采购制度。要进一步扩大政府采购的范围和规模,能实行公开招标的,都要按规范的程序实施政府采购,提高政府采购工作的透明度,并对政府采购资金积极推行国库集中支付制度。

(五)加快社会保障体系建设步伐,做好社会保障工作。建立符合中国国情的社会保障体系,是构筑社会主义市场经济体制和公共财政体制极为重要的内容,是维护广大人民最根本利益的一项重大措施,也是支持国有企业改革和发展的重要手段。要确保国有企业下岗职工的基本生活费和企业离退休人员养老金按时足额发放,决不能再发生新的当期拖欠。要扩大养老、医疗、失业等社会保险的范围,提高社会保险费的征缴率。要调整财政支出结构,提高社会保障支出比重,保证资金不留缺口。积极探索规范筹措社会保障资金的方式,拓宽社会保障资金的筹资渠道。切实加强社会保障资金管理,增强规范性和透明度。合理划分中央和地方政府在社会保障工作中的责任,建立事权清晰、责任明确、保障有力、运转高效的社会保障管理体系。积极推进城镇社会保障体系改革试点。

(六)积极稳妥地推进税费改革,规范政府收入分配。实行税费改革,对于规范收入分配,完善财政体制,减轻企业、农民、社会负担,推进依法行政,从源头上、制度上治理腐败,增强政府的宏观调控能力具有重大意义。2001年要加快全国农村税费改革的步伐。有条件的省份,要在全省范围内全面推开,其它省份要扩大试点范围,为全面推行创造条件。要用好中央财政转移支付资金,省级财政也要挤出资金增加对农村税费改革的转移支付。在农村税费改革中,要确保农村义务教育的办学经费和健康发展。要加强对转移支付资金的监督和管理,保证上级财政转移支付资金专款专用,落实到基层,并要积极推进精简机构和人员等配套改革。要抓紧做好车辆购置税的征管工作并择机出台燃油税,继续清理涉及交通和车辆的乱收费,落实已取消的收费项目,继续清理取消不合理、不合法的行政事业性收费和政府性基金,切实减轻社会各方面的负担。同时,还要积极做好收费多,群众反映强烈的一些部门税费改革的准备工作。

(七)严格依法理财,强化财政监督,规范财经秩序。这是整顿和规范市场经济秩序的重要方面,也是加强财政法制建设的重要内容。一是要进一步完善财政监督体系,健全财政监督机制。从原来注重对企业微观事项的管理,转向对收入征收机关、预算执行部门、金融机构、中介机构等的监督,逐步健全企业财务监督社会化体系;加强预算资金使用的监督,形成包括财政部门、主管部门、资金使用单位、审计部门在内的相互制约、相互补充的预算执行监督体系。二是要切实贯彻《会计法》,完善会计制度,加强会计基础工作,提高会计信息质量,严厉打击假凭证、假账册、假审计等违法行为。要在总结和扩大会计委派制试点的基础上,加强全社会的会计监督。三是要建立财政资金的追踪问效和反馈机制。四是要加强对金融机构,特别是地方金融机构的财务监管工作,切实防范和化解金融风险。五是要进一步加强财政内部监督。六是要继续清理整顿经济鉴证类中介机构,建立起与社会主义市场经济体制相适应的经济鉴证类中介机构管理体制和高效的运行机制。

各位代表:今年的财政预算任务十分繁重和艰巨。让我们紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围,高举邓小平理论的伟大旗帜,坚持党的基本路线,深入落实“三个代表”的重要思想,认清形势,明确任务,坚定信心,把握重点,狠抓落实,乘势前进,全面完成今年的预算任务。

(新华社 3月18日)