上海市人民代表大会常务委员会工作报告
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上海市人大常委会主任 陈铁迪

各位代表:

我受市人大常委会的委托,向大会报告市十一届人大三次会议以来常委会的工作和今年的主要任务,请予审议。

一年来,常委会在中共上海市委的领导下,高举邓小平理论伟大旗帜,以党的基本路线和“三个代表”的重要思想为指导,认真贯彻市十一届人大三次会议决议和依法治市工作纲要,积极履行宪法和法律赋予的职责,振奋精神,开拓进取,各项工作取得了新的进展。全年常委会共举行9次会议,审议了80个议题,主要做了以下几方面工作。

一、认真贯彻实施立法法,加强立法工作,为上海的改革、发展和稳定提供法律保障

一年来,常委会共制定、修改和废止地方性法规20件,是本届常委会三年来立法数量最多的一年。常委会制定了合同格式条款监督条例、经纪人条例、计量监督管理条例、公共汽车和电车客运管理条例、实施村民委员会组织法办法、清真食品管理条例、遗体捐献条例和市民体育健身条例等8件法规,修改了实施土地管理法办法、道路交通管理条例、植树造林绿化管理条例、出租汽车管理条例、加强城镇职工养老费征缴的若干规定、科技进步条例、特种行业和公共场所治安管理条例、文化娱乐市场管理条例和市人大常委会任免国家机关工作人员条例等9件法规;废止了外商投资企业清算条例、严禁赌博条例、演出市场管理条例等3件法规。还通过了加强本市基础通信管线管理、同意在本市进行城市管理综合执法试点工作等两项法律性问题的决定。审议了制定地方性法规条例、中小学校学生伤害事故处理条例等2件法规草案。常委会还积极参与国家立法工作,配合全国人大常委会开展了对信托法、药品管理法、环境影响评价法、婚姻法、民族区域自治法等22件法律草案或修正案草案的征求意见工作。

(一)以实施立法法为契机,进一步推进本市地方立法工作。立法法是我国第一部全面规范国家和地方立法活动的基本法律。为了认真贯彻立法法,常委会多次组织全体组成人员和机关干部进行系统的学习。召开了市立法工作会议,总结立法工作经验,用立法法统一各有关方面的认识,明确新形势下本市立法工作的任务、要求和各方职责。常委会起草了制定地方性法规条例草案,并围绕进一步完善和规范立法程序,提高立法质量和效率,设立负责法规草案统一审议的机构,形成科学合理的立法体制和机制等问题,作了认真研究和改进。去年还完成了修编立法技术规范等工作。有关制定地方性法规条例草案和建立市人大法制委员会这两项议案,已提请本次会议审议。

(二)围绕全市工作大局,把立法决策与本市改革发展的重大决策紧密结合起来。常委会认真按照年度计划开展立法工作,同时根据上海改革发展的实际,及时制定急需的地方性法规。为了适应本市加快推进信息化建设的迫切需要,常委会及时制定了加强本市基础通信管线管理的决定,从法律上保证了基础通信管线的统一规划、统一建设、统一管理,以改变过去多头管理、制约信息产业发展的状况。实行城市管理综合执法是上海城市管理执法体制的一项重大改革,常委会根据这一改革的需要,作出了同意在本市进行综合执法试点工作的决定,为实行相对集中行政处罚权制度、强化市容市貌管理执法工作提供了法律依据。

(三)适应经济与社会发展的需要,注意解决立法中的难点问题。常委会在立法工作中对市场经济发展、体制变化、利益关系调整带来的矛盾和问题,主动触及并认真研究解决。在审议经纪人条例时,常委会根据促进市场经济有序发展的要求,将法规草案中有关执业经纪人市场准入的规定由审批制改为登记注册制,放宽了执业经纪人市场的准入条件,明确了执业经纪人和执业经纪人协会的权利、义务,以促进经纪业的有序发展。制定遗体捐献条例时,常委会从促进医学科学事业发展和倡导社会文明进步出发,广泛听取各方面意见,对遗体捐献原则、捐献人权利、遗体使用范围等问题作出了规范。去年,常委会制定的创制性的地方性法规共有5件。

(四)坚持以民为本的指导思想,注重维护公民的合法权益。在立法工作中,常委会坚持一切从人民的根本利益出发,注意维护公民的合法权益。在制定合同格式条款监督条例时,常委会针对经济生活中存在的某些利用合同格式条款侵害消费者权益的现象,把部分与消费者关系密切、投诉集中的合同格式条款,纳入备案监督管理的范围,强化监督,以有效地规范格式条款提供者的行为,维护广大消费者的权益。为了尊重少数民族的风俗习惯,保障清真食品供应,加强清真食品管理,促进清真食品行业发展,增进民族团结,常委会制定了清真食品管理条例。

(五)将法规修改和废止工作放到与制定法规同等重要的位置。随着国家立法进程加快和本市改革不断深入,有些法规已不适应实际发展的需要,或者有些内容已被国家法律和行政法规所涵盖。常委会注意抓紧对现行法规的修改和废止工作。去年完成的立法项目中,修改和废止的法规占立法总数的一半。修改后的实施土地管理法办法,进一步细化了法律有关规定,为有效保护本市耕地、控制建设用地总量、促进土地资源的集约利用和优化配置,提供了有力的法律保障。

(六)进一步发扬立法民主,注重立法调研。常委会审议每件法规草案,都事先组织组成人员开展立法调研,广泛听取社会各方面的意见,围绕立法指导思想、立法必要性、立法背景、立法应主要解决的问题等,进行深入研究,提高审议的针对性。在审议中坚持民主集中制原则,对法规草案充分展开讨论,对有较多不同意见的法规草案,不急于通过,而是经反复论证协调并修改完善后,再交付表决。在制定实施村民委员会组织法办法时,常委会深入乡村,直接听取村民群众的意见,并向全社会公布法规草案,公开征求社会各界及广大市民的意见。

此外,常委会还加强了法规培训工作,全年共举办了12期法律法规的学习培训班,参加培训的执法机关人员近1500人次,为法规的实施创造了条件。

二、突出重点,注重实效,围绕本市中心工作和人民群众关注的重大问题开展监督

一年来,常委会重点开展了对中小学校标准化建设和水环境保护工作的监督;组织了对高等教育法、台湾同胞投资保护法、人民防空法和民防条例等13件法律法规的执法检查;听取和审议了“一府两院”关于社会保障基金征缴管理使用情况、住房制度改革、“三五”普法教育、“两院”工作改革等26项报告或汇报;开展了对市教委主任、建委主任、外经贸委主任、财政局局长、劳动和社会保障局局长、卫生局局长、人事局局长的述职评议。配合全国人大开展了对城市居民委员会组织法、归侨侨眷权益保护法的执法检查。

(一)抓好重点监督事项,促进本市义务教育发展和环境保护工作。去年监督工作面广量大,常委会注意集中力量抓好两项重点监督事项。在监督中小学校标准化建设工作中,常委会深入本市中小学校和一些偏远地区,了解和掌握基本情况,充分肯定成绩,针对存在的问题,要求市政府进一步加强中小学校标准化建设工作,拓宽经费筹措渠道,扶持困难区县,搞好师资队伍建设,全面提高义务教育水平。在监督水环境保护工作中,常委会针对本市部分水域工业排污、禽畜和农药化肥污染并存的状况,督促主管部门调整水环境保护规划,进一步明确环保目标和责任,加大对水源地各种污染源以及中小河道的整治力度,建立长效管理机制,进一步改善城市的水环境质量。

(二)围绕与人民群众切身利益相关的问题,加强执法检查和工作监督。去年常委会对老年人权益保障法、妇女权益保障法、残疾人保障法等法律及相关法规,开展了执法检查或视察,推动有关部门进一步维护社会特殊群体的合法权益。常委会还围绕社会保障基金的征缴及监管、劳动就业、农业结构调整和增加农民收入等一系列事关人民群众利益的问题,开展工作监督,听取和审议有关报告或专题汇报。去年是实现国有企业解困阶段性目标的最后一年。常委会主任会议听取了本市国有企业扭亏脱困情况的汇报,督促政府部门加大政策导向力度,巩固国有企业脱困成果,提高国有企业机制创新和产品创新的整体水平。在听取关于净增10万就业岗位情况的汇报时,常委会要求政府部门加快经济结构调整,建立劳动就业的良性机制,广开就业门路,创造更多的就业岗位,解决好失业、下岗职工的困难。常委会主任会议还听取了审判工作和检察工作改革情况的汇报,听取了公安机关队伍建设的汇报,要求本市审判机关、检察机关和公安机关进一步推进工作改革,加强队伍建设,健全公正、高效、廉洁的工作机制,完善内外监督制约制度,确保公正执法。

(三)改进监督方式,注重各项监督工作的相互协调和配合。常委会在监督工作中注意做到“三个结合”:法律监督与工作监督相结合,述职评议与常委会重点监督工作相结合,市人大监督与区县人大监督相结合。去年常委会对7名市政府组成人员开展述职评议工作,由于注意了同其他工作的结合,并采取了不同的评议方式,提高了评议工作的实效。如常委会对市教委主任的述职评议,与开展对中小学校标准化建设的监督、推进义务教育和高等教育工作的监督有机结合,前期调研同步进行,还向代表和区县征询、了解对市教委工作的意见,两项工作都取得了一定的成效。政府一些同志反映,人大述职评议虽然只评了部门负责人,但推动了整个部门改进工作。

(四)加强调查研究和督促整改,提高监督工作实效。去年常委会两项重点监督工作的调研时间都延续5个多月。在水环境保护监督工作中,执法检查组深入调查研究,采取明查暗访、摄制水环境现状录像片、设立监督专线电话和网址、受理群众举报等方式,了解水环境保护的实际情况,还通过调研形成了有关饮用水水源保护、苏州河环境综合整治等4个专题报告,为常委会审议提供了客观详实的材料。在监督检查中,执法检查组发现能及时解决的问题,即督促有关部门进行整改,对有的企业在水厂附近水域排污、有些畜牧场缺乏污水处理设施等问题作了查处和纠正。常委会和有关专门委员会还加强了对上一年度重点监督事项的跟踪检查,听取了市司法局局长、民政局局长述职后改进工作情况的汇报。

三、围绕本市改革发展大局,讨论决定重大事项

一年来,常委会根据本市改革发展的实际需要,认真行使重大事项决定权。批准了《上海市贯彻〈国务院关于建立城镇基本医疗保险制度的决定〉的实施方案》;开展了对本市“十五”计划编制等事项的调研和讨论,为市人代会审议作了准备;根据本市浦东新区政权建设的需要,作出了关于浦东新区建立人民代表大会等若干问题的决定;按照本市区划调整,作出了撤销黄浦区、南市区设立新的黄浦区若干问题的决定。

(一)在讨论决定重大事项过程中深入了解民情,充分反映民意,发挥主要民主渠道的作用。编制“十五”计划纲要事关上海新世纪前五年发展的大局。常委会举办了系列专题讲座,组织组成人员、人大代表和区县同志听取有关上海“十五”期间发展的基本思路的汇报,以及所有制结构调整、利用外资、城市建设、参与西部大开发、郊区城镇发展等5个专题29个报告。还多次组织讨论会,广泛听取各有关方面对计划编制的总体思路,以及“十五”期间经济和社会发展等重大问题的意见建议,为本次会议审议“十五”计划纲要作了必要准备。在讨论决定本市医疗保险制度改革方案前,常委会多次听取市政府及其有关部门制订与修改方案情况的汇报,采取多种形式,广泛了解人大代表、基层群众、专家学者等各个层面、各类人员的意见,充分反映人民群众的意愿和要求,以保证决定重大事项的民主性和科学性。

(二)在讨论决定事关群众切身利益的重大事项时,充分考虑社会困难群体的权益和承受能力。讨论医疗保险制度改革方案过程中,常委会充分肯定改革的必要性和紧迫性,同时对完善方案提出了许多重要意见,如建议适当降低退休人员的自付比例、加大对部分困难人群的社会医疗救济力度、切实做好改革方案的宣传工作等。市政府十分重视常委会的意见,数次修改方案,常委会组成人员提出的有关“中人”年龄分档、封顶线以上医疗费用的支付、社会医疗救济、抓紧解决职工医疗费拖欠、完善改革配套措施等不少建议被吸收采纳。

四、进一步加强与代表和人民群众的联系,推进基层民主建设

一年来,常委会进一步加强代表工作,加强与人民群众的联系,紧紧依靠代表和人民群众依法行使职权,注意发挥代表参与管理地方国家事务的作用,推动上海的各项改革和建设。

(一)把代表议案和书面意见的督办工作作为发挥代表作用的重要工作来抓。市十一届人大三次会议期间大会主席团交付市人大有关专门委员会审议的代表议案共21件。有关专门委员会经过调查研究,提出了审议结果报告。经常委会会议审议,所有议案已交市有关国家机关办理,并由承办机关在法定时间内提出了议案办理情况的报告。常委会加强了对议案办理工作的督办,不少立法议案已由政府部门抓紧调研起草,清真食品管理条例已经常委会审议通过。市十一届人大三次会议以来,代表共提出667件书面意见,其中666件已办复,尚有1件正在办理中。为了提高书面意见办理工作的实效,常委会采取抽样调查、向代表发放调查表等方式,直接了解代表对办理情况的意见,督促有关部门改进办理工作。

(二)进一步拓宽代表工作领域,为代表知情知政、参与管理地方国家事务创造条件。全年共组织代表760多人次视察了本市重大实事工程建设,为代表举办了关于“十五”计划纲要编制情况、加入世贸组织的对策、就业和社会保障体制改革、城市建设管理等8个专题的“改革与市情”讲座。还改进了代表列席常委会会议的办法,增设了代表列席专座,共有代表375人次列席了常委会会议,数量较往年有所增加。根据全国人大常委会的要求,组织在沪全国人大代表围绕计划预算、国企改革、苏州河综合治理等专题进行了视察。常委会坚持主任、副主任会见代表制度,坚持组成人员联系代表制度,注意在各项工作中倾听代表的意见。在加强对闭会期间代表小组活动指导的同时,各专门委员会和工作机构还特别注意加强了与相关系统的市人大代表的联系,邀请他们参与立法、监督和调研,不断深化和改进工作。

(三)加强与区县人大的联系,积极推进乡镇人大工作。去年上半年,常委会主任和部分副主任率领5个调研组,分赴19个区县人大常委会调研,了解情况,总结经验,听取意见,加强指导,对全市人大工作的发展起了积极作用。各专门委员会和工作机构也围绕全市工作中一些重要问题和立法、监督事项,加强与区县人大常委会的联系和沟通,共同推进有关工作,取得了一定成效。为了加强乡镇人大工作,去年还召开了全市乡镇人大工作会议,通过总结交流,进一步明确了乡镇人大工作的任务和要求。

(四)做好信访工作,发挥信访工作在人大履行职责中的重要作用。常委会十分重视信访工作,注重通过这一渠道了解民情,把人民群众的意见、要求和愿望,作为行使立法、监督、讨论决定重大事项等职权的重要依据。去年共受理人民来信12349件、电子邮件690件,接待群众来访4327批7047人次,常委会和各委员会领导阅批重要来信1439件。通过受理来信来访,密切与人民群众的联系,维护人民群众的利益,努力化解人民内部矛盾,督促司法机关及时查处和纠正侵犯公民权利的行为,推动政府部门依法行政,促进社会稳定。

五、深入学习贯彻“三个代表”的重要思想,进一步加强常委会自身建设

一年来,常委会坚持讲学习、讲政治、讲正气,在依法行使职权中,服务大局,锐意进取,积极探索,扎实工作。

(一)深入学习“三个代表”的重要思想,进一步增强履行职责的责任感和使命感。一年来,常委会把学习、领会和贯彻“三个代表”的重要思想作为重要工作来抓,多次组织专题学习会,加深对其重要意义的认识。大家深刻认识到,人大工作要始终坚持以“三个代表”的重要思想为指导,在推进民主法制建设中自觉贯彻和体现“三个代表”的重要思想。常委会在学习中注意理论联系实际,把学习这一重要思想与认清当前国内外形势及我们的任务相结合;与坚持党的领导,在市委总揽全局、协调各方的格局中发挥地方国家权力机关的作用相结合;与提高组成人员的思想认识,增强工作的开拓性和实效性相结合,从而有力地促进了常委会各项工作的开展。

(二)深入实际,深入群众,认真抓好调查研究。常委会把调查研究作为履行职能的重要基础性工作,在立法、监督、讨论决定重大事项和述职评议等工作中进行了大量深入细致的调查研究。同时,还围绕新形势下推进民主法制建设、我国加入世贸组织后本市立法和执法工作面临的问题、建立和完善地方立法工作的“立、改、废”机制、述职评议工作制度化与规范化、国有企业改革与脱困等课题,开展了专题调研,对履行职责和推进有关工作起了积极的作用。

(三)巩固“三讲”教育成果,加强人大机关建设。常委会注意充分发挥各专门委员会及工作机构的作用,进一步完善各项制度,加强各方面的协调和配合,不断提高工作的质量和效率。在全机关开展了如何形成好的机制、好的作风和好的队伍的讨论,及时研究改进工作的措施,促进了常委会和人大机关的思想、业务和作风建设。

2000年,常委会依法行使人事任免权,全年共任免本市国家机关工作人员129人次,撤销市人民检察院检察员职务1人。对补选的12名市人大代表资格进行了审查,确认其代表资格有效;许可逮捕市人大代表1名。去年,常委会加强了与兄弟省市人大的联系,认真学习借鉴兄弟省市人大工作经验,接待了20多个省市人大同志来沪交流、考察。在对外交往方面,常委会积极配合上海改革开放的需要,接待了外国及其地方议会45个代表团、620人次来沪访问,并组团访问了韩国、法国、日本。在对外交往中积极做好宣传工作,增进相互了解和友谊,促进了上海与外国在经济、文化等领域的交流与合作。

回顾总结一年来的工作,我们深深感到,做好人大工作,必须以“三个代表”的重要思想为指导,坚持党的领导,始终把代表最广大人民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点;必须紧紧围绕上海改革、发展和稳定的大局,把推进依法治市进程、加强民主法制建设作为人大的根本任务;必须加强对新情况和新问题的研究,把深入调查研究作为了解民情、反映民意、集中民智的最重要的工作方法;必须紧紧依靠广大代表,充分发挥代表在人大及其常委会行使职权中的作用;必须加强与区县人大的联系,不断从基层人大工作中汲取营养,发挥各级人大的积极性,从整体上开创上海人大工作的新局面;必须加强常委会和机关队伍的自身建设,使人大工作不断适应新的形势和任务的要求。

一年来,常委会工作取得了新的进展,但仍存在一些不足。主要是:人大在立法中的主导作用、立法的调研论证工作有待加强,立法程序及内部职责有待完善和明确;监督工作中深入了解实情尚有差距,视察形式还不够多样,监督实效还有待进一步提高;代表参与常委会工作的广度和深度还要进一步拓展,等等。这些都要在今后工作中切实加以改进。

各位代表!

2001年是进入新世纪、实施“十五”计划的第一年,是保持经济增长良好势头、乘势前进的关键一年,也是深化体制改革、扩大对外开放的重要一年。做好新一年的工作,对进一步开创上海改革开放和现代化建设的新局面具有十分重要的意义。今年常委会工作的指导思想是:坚持以邓小平理论、党的基本路线和“三个代表”的重要思想为指导,全面贯彻党的十五大精神和中央、市委全会精神,认真执行市十一届人大四次会议决议,积极开拓进取,依法履行各项职责,进一步加强地方立法工作,加强法律监督和工作监督,加强常委会自身建设,推进社会主义民主法制建设和依法治市进程,充分发挥地方国家权力机关在上海现代化建设中的职能作用。

一、认真贯彻实施立法法,进一步加强立法工作

今年是完成本市五年立法规划的关键一年。常委会要深入贯彻立法法,进一步加强立法工作。第一,继续抓紧实施五年立法规划。检查分析规划执行情况,统筹安排,突出重点,抓好有关保障改革发展、加强城市管理、维护社会稳定、适应我国加入世贸组织需要和人大行使职权等方面法规的制定和修订工作。本年度常委会拟制定劳动合同、专利保护、市容和环卫管理、大气污染防治、社会救助、加强预算监督等地方性法规。根据我国将要加入世贸组织的新形势,还将修改外商投资企业审批条例等法规。第二,进一步提高立法质量,坚持立法公正。在立法工作中坚决维护国家的整体利益和人民群众的根本利益,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任,防止部门利益倾向。在审议法规草案时要减少行政审批、行政许可,严格把握行政收费和行政处罚的设定。第三,发扬立法民主,扩大代表及社会各界对地方立法的参与面。继续向全社会公布有关法规草案,征求市民意见;探索实行立法听证制等新的形式,拓宽立法民主渠道。第四,进一步理顺立法体制,完善立法程序。本次会议审议通过制定地方性法规条例后,常委会要按照这个法规,进一步发挥立法的主导作用,明确各方职责,理顺相互关系,加强协调配合,努力把上海的立法工作提高到一个新的水平。

二、围绕“十五”计划开局之年的任务,进一步加强监督工作

监督工作要突出重点,分层实施,注重实效。第一,抓好两项重点监督工作:一是对本市深化国有企业改革、巩固解困成果和建立现代企业制度的工作进行监督;二是对政府转变职能特别是改革政府审批制度的工作进行监督。第二,加强和改进预算监督,逐步实现预算监督由程序性向实质性转变,抓紧制定预算审查监督的地方性法规,并建立相应的工作机构,使这项监督制度化、规范化。第三,加强对经济和社会发展、城市管理、公民权益保护等领域有关法律法规执行情况的监督,促进“一府两院”依法行政、公正司法。各专门委员会要确定若干项目开展执法监督,对去年监督工作后有关部门的整改情况进行跟踪检查。第四,加强对事关改革发展全局的重要工作的监督。重点听取和审议有关社会保障制度改革、非公经济发展、医疗保险制度改革、整顿市场秩序、提高农民收入和“两院”有关工作等报告,并实施监督。第五,加强对常委会任命的干部的监督。今年将采取不同形式对市经委主任、市科委主任等部分市政府组成人员开展述职评议,并抓紧制定述职评议暂行办法。第六,探索监督形式多样化的途径。组织常委会组成人员和代表开展分散视察和明查暗访,委托有关方面进行抽样调查,了解真实情况,提出有针对性的监督意见,提高监督实效。

三、及时讨论、决定本市有关重大事项

从本市改革开放和现代化建设的实际出发,对依法应由常委会讨论、决定的有关重大事项,要及时列入常委会议程,讨论或者作出决定。今年将根据全国人大常委会通过的有关决定,就本市继续开展全民法制宣传教育作出决议;对本市区划调整中的有关法律性问题作出决定;对乡镇人大换届选举有关事项作出决定。讨论决定重大事项,要坚持民主性和科学性原则,广泛听取代表和人民群众的意见。同时,继续抓紧制定人大及其常委会讨论决定重大事项的地方性法规。

四、依靠代表和人民群众做好人大工作

常委会要把实现和维护人民的根本利益放在一切工作的首位,坚持和完善联系代表的制度,深入了解社情民意,依法行使职权,自觉接受代表和人民群众的监督。要进一步加强闭会期间的代表工作,引导和组织代表联系选举单位、联系基层和社区、联系人民群众,邀请更多的代表参加立法、监督和调研等工作,拓宽代表知情知政、参与管理地方国家事务的渠道。要宣传一批密切联系人民群众,积极执行代表职务的人大代表的先进事迹。要切实加强对乡镇人大换届选举的指导,改进选民登记、推荐代表候选人等工作,推进基层民主建设。五、进一步加强常委会的自身建设深入学习贯彻“三个代表”的重要思想,紧密联系人大工作实际,加强思想建设。积极配合市委开好人大工作会议,认真贯彻落实会议精神,努力开创人大工作的新局面。坚持民主集中制原则,加强调查研究,不断提高议事水平。切实加强人大机关建设,努力形成好的机制、好的作风和好的队伍,适应新的形势和任务的需要。

各位代表!

上海新世纪发展的第一个五年宏伟蓝图已经绘就。回首过去,成果辉煌;展望前程,灿烂似锦。让我们高举邓小平理论伟大旗帜,在中共上海市委的领导下,更好地行使宪法和法律赋予的职权,积极推进依法治市进程,团结一心,开拓进取,为上海的社会主义现代化建设作出我们应有的贡献!

(解放日报 2月16日)
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