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南风窗:2003年审计报告后的五大悬念
2004年7月1日 12:34
 

请关注专题:关注审计署工作报告 

  6月23日,审计署审计长李金华在十届人大常委会十次会议上所作的《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》再次引起广泛关注,其原因或许在于报告中所列举的问题皆触目惊心。

  6月24日,不少媒体都于显要的版面、用醒目的标题、以大篇幅对此事进行了报道,应该说,这是意料之中的事情。然而,也是在同一天里,另一种声音却也悄然而发,在互联网上有言论说,“这类事情听说的多了,不想再听了,我快要麻木了”。对此,我们同样也不觉得意外,客观地看,这种另类的言论并不纯粹是消极无奈之词,实际上,它是向人们传递着这样一种信息:同样性质的违法违规问题若是反复发生而难以遏止的话,那么,不论主流媒体如何渲染,监督部门的震慑力、公信力以及其受关注程度实际上均可能呈下降走势。

  的确,此次报告所列的有关中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行、税收征管、专项资金管理使用、财政资金投资效益、金融机构资产负债损益、原国家电力公司领导班子任期经济责任等8个方面的问题,在行文格式上与去年同期所做的审计报告相类似,报告的矛头也依旧指向了一年前曾经指向过的问题。那么,为什么审计报告要这样不厌其烦地旧调重弹?

  解读这个报告,应该从其所遗留的悬念着眼,只有如此,才能穿透这两个报告所列问题在性质上、类型上的相近性,发现其暗含着的、更富价值的内容。笔者以为,这个报告为我们遗留了五大悬念,如此归纳,意不在促发民众产生正反两向的激越情绪,而在于呼唤权力部门及相关人员静下心来做科学意义上的理性分析与系统落实。

  悬念一:依法行政何时全方位入轨?

  依法行政是各级政府部门工作的原则,其基本要求有两点:一是要遵循法定的程序,二是要具备透明度。应该说,依法行政的目标是明确的,原则也不难把握。但是,审计报告所反映的现实情况却无情地告诉我们,上至国务院所属部门、下至县乡政府部门都不同程度地存在这样的问题,比如:

  “中央财政集中的彩票公益金135.75亿元,在收缴中央财政专户后,直接拨付相关部门安排使用”;

  “据对17个省(区、市)的审计调查,这些省2002年本级预算共编报中央补助收入936亿元,仅为实际补助4149亿元的22.5%”;

  “41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元,主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴”;

  “一些税务部门在完成税收计划的情况下,有税不征、违规缓征,甚至违规退库或利用税款过渡户人为调节收入”;

  “吴川市地处粤西,财政十分困难,但该市教育主管部门在2002至2003年6月的一年半时间里,‘吃’‘分’教育经费600多万元,其中市教育局吃喝209万元,人均近3万元,是同期在职教师人均工资的近1.5倍”。

  依法行政的难度主要来自于部门或地方利益与全局利益时有冲突,另外,管理机制不完善、考核机制不科学等问题的存在也为依法行政的落实增加了难度。可以说,依法行政全方位入轨不是一件容易做的事情。但是,这却实在是我们从眼下就应该着力解决的大问题,因为,它不仅关系着政府的形象,更关系着政府相关政策的贯彻执行以及工作目标的落实。

  悬念二:政府投资效果如何改善与保障?

  政府投资项目的效益状况如何,是审计署近年来重点关注的内容。早在2002年,审计署就将福州长乐国际机场等18个重点机场项目列入政府投资效益审计的首批试点,结果发现,该项目总投资27.2亿元,投入运营4年半后,累计亏损11亿元。去年,围绕政府投资项目的效益情况所开展的审计,结果依然不能令人乐观。比如,投资22.79亿元的国家重点建设项目河南省煤气化工程,从立项到2001年竣工投产历时16年,其间燃气市场供求发生重大变化,但项目决策者和建设单位仍坚持按原定规划进行建设,致使项目建成后只能按设计供气能力的一半运行,经营陷入严重困境,仅2002年度就亏损2亿多元。

  针对投资效益普遍不高的突出问题,审计报告中提出:应该进一步“完善政府投资的决策机制,合理划分中央与地方的投资事权,提高项目规划和决策的科学化水平;逐步建立健全政府投资项目绩效评估制度以及建设责任追究办法,加强对项目建设的监督检查,促进提高财政资金的投资效果”。

  从审计的这个概括性的意见里可以看到,政府投资项目效益的改善是个极其复杂的问题,涉及了项目规划、决策、审批和管理等环节中的深层问题,但是,这些却不足以构成相关部门依旧遵循习惯办事的理由,必须从这个系统工程的各个细节入手加以解决。

  悬念三:国家审计监督的局限性由谁来弥补?

  审计监督在多数情况下属事后监督,有其滞后性、局限性,其表现在线索取得、调查取证、处理权限等多个方面。报告中所列交通银行锦州分行与锦州市中级法院、古塔区和凌河区法院联手作假核销“不良”贷款案,系审计署沈阳特派办根据某银行职工举报而临时安排的审计项目。可以说,若非举报,这个案子可能会隐藏很久而难以被揭露。透过此事,举报的重要意义自不待言,然而,同时这也提出了另外一个问题,那就是审计的局限性应该怎么样弥补?在审计机关调查这个案子的过程中,举报人在自家门口被人连砍5刀,险些付出生命。显然,我们不应该指望由个人挺身而出来弥补审计的局限性,因为,这种代价对谁来说都难以承受。

  在卢万里事件发生后,审计曾经受到过质疑:为什么审计之后,某某人还会逃到国外;为什么3次审计,卢万里能封锁信息,继续为官一方。这不能不让人误以为审计“心太软”,审计是“一阵风”。其实,归咎审计是片面的,因为审计不是万能的,它也有自身的局限性。当人们呼吁对审计发现的重大问题要加强责任追究时,司法、监督、组织人事、技术、管理等相关部门是否应该考虑启动一种快捷、特殊的联合调查办案的方式,严查深究,而不是推诿、延迟或放任。

  悬念四:内部控制机制何时运转有效?

  审计报告中说:国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元建设职工住宅小区、发放总局机关工作人员职务补贴、借给下属单位投资办企业。对于2008北京奥运会各项筹备工作,自然,也包括资金运用情况,应该说是举世瞩目的,然而,如此之巨的奥委会专项资金却实实在在地被挪作他用了。尽管我们最怕看到这类情况发生,但它终究还是出现了,出现在由国家体育总局与北京市政府共同派员组建的奥委会中。面对“双保险而无保险”这个事实,民众可能都不免要问上一句:内部审计的职责究竟包不包括对于这项专项资金使用的监督?内部审计机构究竟能在哪些方面、在多大程度上发挥作用?

  近年来,金融系统本身发生的大案不少,企业发生的诸多大案也往往与内部审计有关。金融机构大多都设立有审计稽核部门,但是,金融系统违法违规案件频发的事实似乎说明,内部控制机制运行乏力。

  由报告中所列举的诸多案件可见:内部控制机制缺失,必然导致违法违规问题的发生,这是其一。其二,内部控制机制虚设或者内部控制机制运行点无关痛痒,违法违规问题照样也会频频发生。问题的关键不在于这个内部控制机制能不能发挥有效作用,问题的关键还在于内部控制机制的设计者是不是真正有心使之发挥有效作用。

  悬念五:责任追究细则何在?

  在今年的审计报告中有这样两段话值得关注。

  其一:国家电力公司“决策失误造成重大损失。抽查该公司投资、借款、担保、大额采购和重大股权变动项目6818个,有损失或潜在损失的项目631个,金额78.4亿元,其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失32.8亿元,占42%”。

  其二:这次审计查出该公司涉嫌个人经济犯罪案件线索12起,涉案金额10亿元。如原中国电力企业联合会副理事长(副部级)林某在任华中电业管理局局长、华中电力集团公司总经理期间,以权谋私,其女儿、女婿等在承包电力工程、向电力单位供货中暗箱操作,弄虚作假,非法牟利8300万元。此案正在进一步查处中,林某等35人已被逮捕。

  对于审计过程中发现的涉嫌经济犯罪问题,当事人所应该负的刑事责任很容易界定。但是,将经济责任分解落实到某个具体的人头上,有时却不是很容易的事情。从以上这两段话中我们看到,这次开展的对原国家电力公司领导班子经济责任审计,明确了个别领导因决策失误造成损失的数额。这一点十分重要,只有如此,这项工作才可能有一个比较牢靠的基础,换句话说,这是将这项工作深入开展的前提。当然,这还远远不够,还需要研究、制订有关经济责任追究方面的若干细则,在一定程度上说,只有制订出这些细则,经济责任审计工作才会立足更稳,才可能发挥出更大的作用。(作者为《中国审计》杂志主编)

 
 
选稿:朱永斌    来源:南风窗   
 
 
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