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拥有预算分配权 审计报告揭露"小财政部"现象
2004年7月4日 08:45
 

  关注专题:关注审计署工作报告

    财政部预算司官员认为,中央政府有几个部门拥有预算分配权,破坏了预算的完整性,与当前推进的部门预算改革目标相背离;某些有预算分配权的部门年初预留部分预算资金,不按预算规矩花钱,给地方预算和人大审计带来麻烦
  

  东方网7月4日消息:“这次审计署审计出来的问题,集中体现在预算和财政管理领域,反映了政府预算系统和财政管理系统仍然存在比较严重的缺陷。” 

  中央财经大学财经研究所所长王雍君本周接受《财经时报》采访时说,目前中国财政改革的重心已经从20世纪90年代的“体制改革”转向“预算与财政管理改革”方面,覆盖的范围很宽,但核心是改进预算编制和加快推行国库单一账户制度。  

  上周末国家审计署报告披露,国家发改委、科技部、国防科工委等三个有预算分配权的部门,年初大量预留预算资金。如2003年,国家发改委安排中央预算内基本建设投资304.49亿元,预留76.13亿元,而在年初审批下达的228.36亿元中,实际落实到项目的只有173.4亿元。

  又如,国防科工委共分配预算资金162.1亿元,年初预留62.91亿元;科技部在年初分配预算资金时,将科技三项费用17.01亿元全部预留,直到当年8至11月,才采取追加的方式批复到有关地方和部门。  

  另外,22个部门在向所属单位分配预算资金时,年初预留223.69亿元。上述做法造成资金分配随意性大,不符合部门预算改革的要求。

  “小财政部”  

  目前,中国除了财政部,拥有预算分配权的还有国家发改委、科技部、国防科工委等几个部门。

 全国人大专家介绍说,拥有预算分配权的部门“就像一个个小财政部”——他们一方面作为中央部门,有自己的部门预算,另一方面财政部另外再“批发”给这些部门一块资金,由他们再在全国范围内进行分配。如发改委负责基本建设资金,科技部负责科技三项费用资金。  

  财政部预算司官员介绍,中央政府几个部门拥有预算分配权,破坏了预算的完整性,和当前推进的部门预算改革目标相背离。  

  他介绍,部门预算就是一个部门的一本预算,要全面反映部门收支活动,其中包括预算内收入和支出,既要反映财政部门直接安排的预算拨款,又要反映计划、科技等有预算管理权部门的资金安排;也包括预算外收入和支出及基金预算的收入和支出。

  “由财政部以外的其他部门掌握预算分配权,在民主与法制健全的社会中,是难以理喻的。”王雍君说,在正常情况下,政府部门不应直接保留和支配现金,这些现金在最终支付给商品服务供应者之前,应保留在国库单一账户上。这是实行“国库单一账户”的客观要求。这次审计暴露出一部分中央部门年初大量预留预算资金,说明这项改革的力度和范围仍然有限。  

  难为了地方和人大 

  财政部官员表示,部门预算应该完整地反映到部门预算,应当编到部门、编到项目。财政部做的是国家预算,但目前在国家预算里面,对于基本建设、科技三项费这样的大项支出,财政部实际是一级“批发”单位,而发改委、科技部则相当于“二级批发”单位。  

  但是,“每年财政部在做这两部分资金预算时,往往感到预算依据不足,迟迟不能下达”。

  这两块资金“批发”到这两个部门后,他们没有将资金明确落实到项目,所以出现了预留预算资金的问题。“这几年搞部门预算以来,这一直是个难题”。  

  这位官员说,现在财政部基本能够做到的事情,是基本支出都落到各个单位,但项目资金预算的年初到位率较低,出现了“快到年终时不断追加预算”的情况。如果年初就能将资金落实到各个单位和项目,编预算时就可以把全部预算编到部门预算中。“现在的预算在外面漂着一块,人大审议时看到的当然不是一个完整的部门预算”。 

  全国人大专家说,政府预算分配权的分割,也使得地方政府预算无法做到完整,部门预算资金、基本建设资金、科技三项费用资金由不同部门下达,而且资金的到位时间不同步,给地方政府编制部门预算造成困难,使许多预算资金脱离人大的审查监督,给随意调整预算和违规违法使用预算资金带来便利。 

  另外,这些资金大多以“戴帽项目”的形式下达,需要地方政府提供配套资金,项目需要经过申请、论证、审批等众多环节,需要地方配套的数额事先无法确定,也给地方编制完整的预算带来很大困难。  

  还有一些财力紧张或事先没有安排配套资金的地方政府,为了获得中央的项目资金,虚假承诺能够提供配套资金,使得许多项目变成“钓鱼工程”,严重影响了财政资金的使用效益。  

  审批权决定 

  财政部科研所研究员陈穗红也认为,发达市场经济国家的经验表明,国家预算的分配权应该统一在财政部门,预算分配权分别由几个部门行使,不但破坏了部门预算的完整性,也容易使预算失控。

  “但是,这是中国经济发展的特点决定的。”陈穗红说,“在美国,政府预算中没有基本建设这一项,而中国目前从计划经济向社会主义市场经济转轨,政府预算中还存在着基本建设预算资金。现在,中国对基本建设项目实行审批制,由发改委负责审批,审批立项的同时就意味着财政资金的配套,财政资金下达发改委,发改委就有了基本建设资金的预算和分配权。如果将基本建设预算资金统一到财政部管,那项目审批由谁来负责?这涉及基本建设项目审批制度的改革。”  

  据了解,受到社会各界关注的《投资体制改革方案》早已提交国务院,但至今没有出台。此前,《财经时报》向发改委相关部门询问投资体制改革的进展情况,得到的答复是:“当前的宏观经济形势发生变化,不利于改革的推出。”  

  有关人士透露,投资体制改革的一项重要内容,是投资审批范围将大幅缩小,对不需要国家投资、能够自行平衡建设资金和落实建设条件的项目,实行备案登记制管理办法。但对需要利用国家财政性投资等的政府投资项目,不论项目投资规模大小,将仍然维持现有的审批制管理办法。  

  当前正在推进的投资体制改革中,如果发改委审批国家财政性投资项目的做法不发生变化,预算分配权在短期内也无法做到统一。

  “小财政部”现象  

  据全国人大专家介绍,拥有预算分配权的部门“就像一个个小财政部”——他们一方面作为中央部门,有自己的部门预算,另一方面财政部另外再“批发”给这些部门一块资金,由他们再在全国范围内进行分配。如发改委负责基本建设资金,科技部负责科技三项费用资金。  

  目前,中国除了财政部,拥有预算分配权的还有国家发改委、科技部、国防科工委等几个部门。
  

  

 
 
选稿:小瑶    来源:《财经时报》  作者:王长勇  
 
 
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