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经济眼光看"审计风暴" 是常规经济监督的一种
2004年7月24日 15:51
 

关注专题:关注审计署工作报告

  6月下旬,一批违规大案在审计署审计长李金华向全国人大常委会所作的审计报告中曝光,自此,一场“审计风暴”席卷大地。

  其实,审计报告年年做,今年既非第一次,揭露的问题相较往年也并非特别突出,为何独独今年刮起“风暴”?不妨从经济角度来看一看它的宏观背景。

  审计是种常规经济监督
  复旦大学经济学院院长陆德明教授说,审计是一种基本的、常规的经济监督。相对于其他几种监督,审计更具权威性和公正性。

  其他几种经济监督包括:

    会计监督。会计监督是依附性的,它既不独立也没有权威性,只是一种内部监督。因为会计服从于单位负责人,“老板”要他做“假账”,他不得不做,除非出于自己职业道德的约束而走人。

  财政监督。财政监督是政府对于自身行为的监督,实际上是上级对下级带有一点行政强制性的监督,它有权威性但不独立,也是依附性的。

  信贷监督。是指银行等金融部门对客户等的监督。这种监督相对来说是外部监督,有一定的独立性,但往往缺少权威性,弄不好还会引起银企勾结,难免产生不规范的行为。所以这种监督也往往很难保证公正和权威。

  审计监督则与这三种监督不一样,它是由国家的法律赋予的经济职能,权威、独立且公正。国家审计署受国务院领导,国家审计机构是一个纵向的行政系统,这个系统有相对的权威性和独立性;各种会计师、审计师事务所是独立的企业法人。它们的审计依法照章、独立公正。

  上海财经大学会计学院朱荣恩教授认为,审计是国家运行体制中必不可少的一种常规手段。朱教授介绍,中国审计体系有三大块:一是国家审计,它针对社会治理中公共财政、社会福利的效率、效益、环境、节约四个环节,主要是解决老百姓的信息对称问题。当人大把权力授予政府部门,各部门是否尽职,需要一个独立的评价体系来进行监督。二是内部审计,解决企业经理层信息不对称问题。三是民间审计,解决公司治理中的股东信息不对称问题。这次的所谓“审计风暴”来自国家审计,表达了一种社会的期望。

  参与中国经济转型
  陆德明指出,中国经济转型过程中,审计监督特别重要。

  前几年,政府对此的重视和使用不够,近两年开始充分重视审计作为一种经济监督的职能,这是“审计风暴”刮起来的深层背景。

  计划经济时期所有的资源配置和利益分配都是按照计划、按照政府的意图来做的。那个时候经济关系比较简单,几乎不存在独立、权威的外部审计。

  向社会主义市场经济转型以来,资源配置和利益分配两方面都发生了根本的变化。在这种变化和转型的过程当中很容易出问题,各种经济行为、经济活动是不是规范,是不是有效?评判这些问题,审计的意义非常重大。

  “风暴”与宏观调控相关
  审计既然是常规的经济监督,为何今年“突然”刮起“风暴”来?显然不能离开宏观调控这个背景。陆德明教授表示,实际上这也是宏观调控的一种辅助性措施。

  首先,国家审计也是一种行政手段,而且带有法律的性质,可以说相对于政府的纯行政措施,审计是带有一点法制性质的调控手段。由于这次宏观调控主要针对一些暴涨的行业,如钢铁、房地产、电解铝,故国家审计署有意识地对这些部门进行了重点审计。

  其次,之所以形成“风暴”主要是因为审计报告在媒体公布了。一般而言,审计结果公布与否,效果没有根本差别。一般情况下审计报告是不必公开的,因为涉及财务保密性,除非有特殊的考虑,比如某个单位有特别严重的问题,要严厉处置的,就会公开,让舆论和媒体来监督。所以这次高度曝光可能是为了配合宏观调控,表示了政府取信于民的决心。

  朱荣恩教授则认为,审计作为经济监督手段,必须通过公开公平公正来达到监督的目的,让舆论监督参与,执法效果将大不一样。

  审计公开规范民营企业
  陆德明指出,审计公开,政治上对官员的影响直接,经济上则对民营企业的影响最大。

  我国经济正处在从计划经济向社会主义市场经济的转型当中,是水最浑的时候,在转型过程中哪些合理哪些不合理,哪些规范哪些不规范,里面的变动幅度很大,也许三年前尚属规范的,现在可能就不规范了,这样一来,对某些经济行为的评判标准也在动态的变化之中。所以审计报告公开对民营企业的影响很大,可以帮助民营企业家把握标准,规范自己的行为。

  当然这种影响总体上是良好的,规范化是一件好事,我国经济转型,要求每一个个人、企业和政府部门都要做到规范,否则的话会影响到经济的健康发展。经济转型基本上是成功的,但也存在一些问题,把这些问题暴露一下,对每一个企业产生一种约束力。总体上正面效应大于负面影响。

  建立财政公开制度
  审计只是揭露问题,其后的法律奖惩和制度建设,才是治本之举。

  朱荣恩认为,现在要考虑政府公共财政管理机制的问题,政府财政预算应该进一步公开化、透明化。有消息称,中央40多个部委已开始试点国库集中支付管理,各部门作预算,国库报账,集中管理,资金从国库直接到用款单位,绕开中间步骤。美国联邦政府实行财务总监制度,专门制订了“财务总监法”,由政府向各部门派驻财务总监,监管财政拨款的使用,直属总统领导。美国有的城市每年都编制非常详细、非常完整的财政预算,而且任何公民都可以查阅,做到完全的公开。

  朱教授指出,现在大家对审计风暴的认识,大多看到了它的反腐败意义,较少注意政府公共财政的效率。比如采购一张办公桌,可以买1000元的,也可以买2000元的,他买了2000元的,虽然并没有落到个人腰包,但浪费了1000元。国家审计从传统的财务审计向效益审计、环境审计等的转轨急需加强,要开展对政府绩效的评价,即资金使用效率、政府集中采购、预算拨款的效率效果等,都要加强编制、申报等的监督,通过对资金使用效率的审计最终达到影响财政预算制订的目的。

  另外,也要通过完善的机制来提高审计的效率。每年查出的案例都有大量相似性质的,“屡审屡犯,屡犯屡审”,固然显示了国家审计部门的负责精神,但审计的成本是昂贵的,如能审后不再犯,岂不是可以节约大量人力物力支出?这就要依靠完善法律来杜绝屡禁不止,审计发现问题,法律和政策即跟上。

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选稿:庞仕影    来源:解放日报   
 
 
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